در خصوص اهمیت موضوع می‌توان گفت همان اهداف و کار ویژه‌ها و نکات پر اهمیتی که از اجرای اصل مترقی عدم تمرکز حاصل می‌گردد می‌تواند در خصوص اهمیت تحقیق حاضر نیز به کار رود. به واقع یکی از نکات پر اهمیت تحقیق حاضر این است که با واکاوی و بررسی و ارزیابی تحقیق حاضر می‌توانیم جایگاه شاخصه‌ها، معیارها و اصول مرتبط با اندیشه غیر متمرکز و عدم تمرکز را در سازمان تعاون روستایی ایران روشن نماییم و از این رو میزان همراهی و همگامی سازمان تعاون روستایی ایران را با اهداف مهمی همچون کارایی و کارآمدی، بهره وری و ارتقای سازمانی مورد توجه قرار دهیم از طرف دیگر در عنایت به جایگاه مهم اندیشه تعاون در توسعه و ارتقای مشارکت جویی و استفاده از ظرفیت مردم و بخش و خصوصی می‌توانیم با انجام تحقیق حاضر نسبت آنها را با اندیشه عدم تمرکز در سازمان تعاون روستایی ایران مورد واکاوی و تحلیل قرار دهیم. همچنین باید افزود با بررسی تحقیق حاضر می‌توانیم با سیر تکوین و شکل گیری قوانین و مقررات مرتبط با سازمان تعاون روستایی آشنا شده و از این رو جایگاه قوانین و مقررات سازمان تعاون روستایی ایران را با معیارها و ضوابط و شاخص‌های عدم تمرکز مورد مقایسه و تطبیق قرار دهیم. با بررسی تحقیق حاضر و تحلیل محتوایی آن می‌توانیم به نقش و کارکردها و صلاحیت‌های سازمان تعاون روستایی در پرتو اندیشه غیر متمرکز آشنا شده و آخرین قوانین و مقررات مرتبط با آن را مورد بررسی قرار دهیم و نیز جایگاه حقوقی و ساختاری سازمان تعاون روستایی را در پرتو موضوعات مهمی همچون شخصیت حقوقی، روابط درون سازمانی و برون سازمانی و نیز شناخت سازمان تعاون روستایی در بین سازمان‌های اداری مورد تحلیل و واکاوی قرار دهیم. در مجموع بایستی گفت تحقیق حاضر به جهت اینکه علاوه بر نکات پرارزشی که راجع به موضوعات و مسائل نظری دارد می‌تواند ابعاد و پیامدها و کارکردهای اجرایی و عملی خاصی بویژه در حوزه سازمان تعاون روستایی ایران داشته باشد به گونه‌ای که سازمان مذکور را در ایفای صحیح و درست و بهینه وظایف و کارکردهایش به خوبی یاری نماید.
3-1) اهداف تحقیق
تحقیق حاضر دارای اهداف خاصی به شرح ذیل الذکر می‌باشد:
1- تحلیل و واکاوی صلاحیت‌ها و کارکردهخای سازمان تعاون روستایی ایران در پرتو اصل عدم تمرکز 2- بررسی و ارزیابی و تحلیل و بررسی جایگاه حقوقی سازمان تعاون روستایی ایران در پرتو اندیشه غیر متمرکز 3- بررسی قوانین و مقررات موضوعه سازمان تعاون روستایی ایران؛ بویژه آنهایی که مرتبط با اندیشه عدم تمرکز می‌باشد 4- تحلیل و واکاوی و بررسی مفهوم، مبانی و مختصات اندیشه عدم تمرکز 5- تبیین و بررسی جایگاه سازمان تعاون روستایی ایران در بین سازمان‌های اداری پیشرو در حوزه اندیشه عدم تمرکز
4-1) نوآوری تحقیق
تحقیق حاضر دارای نوآوری هایی به شرح ذیل الذکر می‌باشد:
1- بررسی و تبیین جایگاه و اندیشه عدم تمرکز در حوزه ساختاری و کارکردی سازمان تعاون روستایی ایران؛ 2- تحلیل و بررسی آخرین تحولات قانونگذاری مرتبط به سازمان تعاون روستایی ایران؛ 3- تحلیل و ارزیابی و مقایسه سازمان تعاون روستایی ایران با برخی از سازمانهای اداری ایران در حوزه اجرایی اندیشه عدم تمرکز
5-1) سؤال‌های تحقیق
الف :سؤال اصلی
1- جایگاه نظام غیر متمرکز اداری در حوزه صلاحیتی سازمان تعاون روستایی چگونه است؟
ب: سؤال‌های فرعی
مفهوم نظام غیر متمرکز اداری چیست؟
2- جایگاه حصوصی سازمان تعاون روستایی چگونه می‌شود؟
6-1) فرضیه‌های تحقیق:
الف: فرضیه اصلی
برون سپاری وظایف و کارکردهای غیر ضروری، مشارکت شهروندان از طریق بخش خصوصی در انجام برخی از وظایف و استفاده از ظرفیت‌های محلی در راستای اداره موضوعات مرتبط با هر محل از آغاز اندیشه عدم تمرکز اداری در سازمان می‌باشند.
ب -فرضیه‌های فرعی تحقیق
نظامی است که اختیار تصمیم گیری در امور فنی و سرزمینی (جغرافیایی) به واحدهای محلی داده می‌شود.
سازمان تعاون روستایی با داشتن شخصیت حقوقی مستقل وابسته به وزارت جهاد کشاورزی می‌باشد.
7-1) پیشینه تحقیق
هرچند کتاب هایی همچون حکومت‌های محلی و عدم تمرکز، نوشته ابوالقاسم طاهری، تهران، نشر قومس، 1370، حقوق اداری ایران، نوشته منوچهر طباطبائی مؤتمنی، تهران، نشر سمت، 1370، مشارکت در مدیریت، نوشته محمد علی طوسی، تهران، مرکز آموزش مدیریت دولت، 1370، تمرکز و عدم تمرکز سیاسی در ایران، نوشته مصطفی نبوی، تهران، انتشارات سازمان خواجه، 1360، حقوق اداری ـ2-1) کلیات و ایران نوشته رضا موسی زاده، تهران، نشر میزان، 1384، کلیات حقوق اداری، نوشته ولی الله انصاری، تهران، نشر میزان، 1374، سازمان مدیریت، نوشته علی محمدی اقتداری، تهران، انتشارات مولوی، 1383، قانون تجارت در نظم حقوقی کنونی، نوشته دکتر محمد دمریچلی، علی حاتمی، محسن قرائتی، تهران، انتشارات دادستان، 1391- و پایان نامه هایی همچون بررسی تعاون اجتماعی در ایران، نوشته کاظم اوصیاء، تهران، دانشکده حقوق دانشگاه شهید بهشتی، 1351، و پایان نامه تاریخچه تعاون و تأمین اجتماعی در ایران، نوشته جعفر صدیق، تهران، 1351، دانشکده حقوق دانشگاه شهید بهشتی، و … وجود دارند اما به نظر می‌رسد وجه تمایز تحقیق حاضر با منابع فوق‌الذکر به شرح ذیل الذکر می‌باشد. 1- در تحقیق حاضر به صورت انحصاری جایگاه حقوق یو صلاحیت‌های سازمان تعاون روستایی ایران در پرتو اصل عدم تمرکز اداری مورد بررسی و واکاوی قرار گرفته است این در حالی است که در منابع مذکور صرفاً به صورت پراکنده به موضوع عدم تمرکز و یا تعاون پرداخته شده است 2- تحقیق حاضر آخرین تحولات قانونگذاری، کارکردی، صلاحیتی و ساختاری سازمان تعاون روستایی را مورد توجه قرار این در حالی است که در منابع فوق الاشعار چنین ویژگی دیده نمی‌شود.
8-1) روش تحقیق
روش تحقیق حاضر توصیفی – تحلیل می‌باشد. بدین معنا که پس از توصیف مفاهیم مرتبط با موضوع به تحلیل محتوایی آن می‌پردازیم، در این راستا ابتدا به توصیف مفاهیم مهمی همچون عدم تمرکز، تمرکز، عدم تمرکز فنی، عدم تمرکز فنی سرزمینی، صلاحیت، اداره، مشارکت، دموکراسی مشارکتی، کارایی و کارآمدی، اداره خوب، حکمرانی مطلوب و … می‌پردازیم. آنگاه جایگاه حقوقی و صلاحیت‌ها و کارکردهای سازمان تعاون روستایی ایران را در پرتو اندیشه غیر متمرکز مورد واکاوی و تحلیل محتوایی قرار می‌دهیم.
9-1) شیوه جمع آوری مطالب
شیوه جمع آوری مطالب کتابخانه‌ای می‌باشد. در این خصوص پس از استفاده از جدیدترین کتاب هایی که به طور مستقیم به موضوع پرداخته اند از مقالات و منابع اینترنتی نیز استفاده خواهیم نمود.
10-1) مشکلات و موانع تحقیق
تحقیق حاضر دارای مشکلات و موانعی به شرح ذیل می‌باشد: 1- عدم وجود منابع مکتوب کافی در خصوص سازمان تعاون روستایی ایران؛ 2- پراکندگی و عدم انسجام قوانین و مقررات موضوعه؛ 3- عدم وجود منابع تحلیلی قوی در خصوص جایگاه اندیشه عدم تمرکز در سازمان‌های اداری ایران.
11-1) سازماندهی تحقیق
تحقیق حاضر در سه فصل تدوین گشته است. در فصل نخست مطالب به ارایه کلیاتی از اندیشه عدم تمرکز می‌پردازیم. به منظور درک صحیح و درست و دقیق از موضوع تحقیق بایستی ابتدا کلیاتی از اندیشه عدم تمرکز همچون تاریخچه، مفاهیم، مبانی، مختصات و شتخص‌های مرتبط با آن آورده شود تا خواننده گرامی این سطور بتواند با آگاهی و درک درست و مهمی به تحلیل و بررسی و مطالعه جایگاه و صلاحیت‌های سازمان تعاون روستایی ایران در پرتو اصل عدم تمرکز بپردازد. در فصل دوم نیز به تحلیل جایگاه حقوفی سازمان تعاون روستایی ایران پرداخته و سپس در فصل سوم نیز کارکردها و صلاحیت‌های سازمان مورد تحلیل و ارزیابی قرار می‌گیرد؛ ذکر این نکته خالی از لطف نمی‌باشد که در فصل دوم و سوم مطالب کارکردها و صلاحیت‌ها و جایگاه حقوقی سازمان تعاون روستایی در پرتو اندیشه عدم تمرکز مورد تحلیل، واکاوی قرار می‌گیرد.
فصل اول:
کلیات و مفاهیم
در این فصل به بررسی و ارزیابی و تحلیل کلیاتی از موضوع عدم تمرکز خواهیم پرداخت. یکی از موضوعات مهم و برجسته در ادبیات حقوق کشور و بویژه حقوق اداری اندیشه عدم تمرکز می‌باشد. امروزه وجود و شناسایی نظام عدم تمرکز به یکی از مهمترین و برجسته ترین رسالت‌ها و اهداف هر نظام اداری تبدیل شده است و از این رو وجود آن در هر نظام اداری پیامدها و آثار خاص حقوقی به همراه خواهد داشت. در تحقیق حاضر نیز به منظور واکاوی و برسی و ارزیابی جایگاه و صلاحیت‌های سازمان تعاون روستایی ایران نیازمند آن هستیم که کلیاتی از موضوع و مختصات عدم تمرکز ارایه شود تا بتوانیم به خوبی به تحلیل فصول دوم و سوم بپردازیم. از این رو در فصل نخست مطالب موضوعات مهمی مورد تحلیل قرار می‌گیرد که به ترتیب و اهمیت و اولویت مورد بررسی قرار می‌گیرند.
مبحث اول: تاریخچه اندیشه عدم تمرکز
به نظر می‌رسد به منظور درک درست و دقیق از تاریخچه عدم تمرکز بایستی موضوع را از آنجا آغاز نماییم که فکر دموکراسی و مشارکت مردم در اداره امور کشور در عرصه و گفتمان حقوقی کشورها وارد شد. می‌توان از تاریخ یونان باستان به عنوان مبدأ و خاستگاه شکل گیری فکر دموکراسی یاد نمود: «در طول دورانی که مورد نظر ماست یونانیها تحت حمفرمایی یک دولت واحد یونانی نمی‌زیستند. در طول سده‌های هفتم، ششم، پنجم و چهارم پیش از میلاد مردمانی که به یکی از گویشهای زبان یونانی سخن می‌گفتند، آنانی که در وابستگیهای فرهنگی و زبانی خود ملیت مشترک هلنی می‌دیدند، در سرزمین‌های اصیل یونان، جزایر اژه، سواحل و جزایر آسیای صغیر در شرق و سواحل سیسیل و جنوب ایتالیا در غرب، پراکنده بودند. همچنین شمار اندکی از مناطق یونانی نشین در سواحل مدیترانه‌ای فرانسه و ایتالیا وجود داشتند. این یونانیها در صدها شهر می‌زیستند که یکی از آنها به نام آتن از بزرگی قابل ملاحظه ای، حتی با معیارهای امروزی، برخوردار بود. شهرهای یاد شده با یکدیگر بسیار فرق داشتند تا آنجا که در میان آنها شهری وجود داشت که بزرگتر از یک روستای وسیع جهان مدرن یا قطعه‌ی کوچکی از سرزمین داخلی باشد. این شهرها، اساساً هویتهای سیاسی مستقل بودند، این امکان وجود داشت که روابط موقت و تفوقهای منطقه‌ای یک شهر را تابع شهر دیگر بگرداند که احتمالاً به صورت الزام به خراج پول یا کشتی، یا پیمان نظامی اجباری، یا غلبه‌ی جناح طرفدار شهر قوی در شهر تابع، بروز می‌کرد. لیکن چنین شرایطی، حتی هنگامی که تبعیت شهرهای متعدد از یک شهر غالب سخن گفتن از امپراطوری آتن را امکان پذیر می‌کرد، هرگز دال بر از میان رفتن شخصیت مستقل سایر شهرها نبود. آنها در تئوری مستقل بودند، یعنی اینکه قادر بودند قوانین و سیاست هایشان را خود تعیین کنند …» همان طور که از مفاد مطلب مذکور به خوبی برمی آید در یونان باستان چندین دولت شهر وجود داشت که هر یک دارای اختیارات و صلاحیت‌های خاص و منحصر به فردی بود و به نوعی می‌توان گفت شهرهای مختلف یونان باستان هریک نماد خاصی بودند، به گونه‌ای که اسپارت به عنوان شهر مردم جنگجو و مبارز و آتن به عنوان شهر نماد سیاست، دموکراسی و فرهنگ شناخته می‌شدند و از این رو می‌توان گفت با عنایت به جایگاه و نقش مردم در اداره امور تمرکز به معنای خاص امروز وجود نداشت و به نوعی در کشور مذکور با شکل خاص و منحصر به فرد عدم تمرکز مواجه بودیم اما عدم تمرکزی که عمدتاً در چارچوب ادبیات سیاسی تعریف می‌شد؛ چه اینکه در این زمان هنوز نهادهای سیاسی به سیاق امروز وجود نداشت تا موضوع عدم تمرکز فنی وطرح گردد. با مطرح شدن انقلاب آمریکا نوع خاصی از عدم تمرکز سیاسی یعنی فدرالیسم مطرح شد. هرچند نسخه‌ی اولیه نظام سیاسی آمریکا به صورت کنفدراسیون بود. «در دهه‌های آخر قرن هجدهم، شکل فدرال دولت کشور توسط آمریکاییان متحقق شد. نظام کنفدراسیون که از سال 1781 تا 1787 در میان سیزده دولت مستقل آمریکایی برقرار بود از آن استحکام و انسجامی که بتواند اکثریت قاطع دول عضو و مردم آنها را خرسند کند بهره مند نبود. لذا اندیشه ایجاد یک اتحادیه نیرومندتر و متمرکزتری نظر عده‌ای از زمامداران و رهبران و مردم ایالات مختلف را به خود جلب کرد. اما به خلاف آن نیز واکنش در جهت جدا شدن از یکدیگر در میان عده‌ای دیگر رشد گرفت زیرا اینان ایجاد یک قدرت مرکزی را با استقلال طلبی و خودمختاری جویی خود در تعارض می‌دیدند. بعد از شکست کنفرانس آناپولیس در سال 1786، با نفوذ و پشتکار واشنگتن سردار و قهرمان استقلال این کشور در 25 ماه مه 1787 کنفوانسیونی در ایالت فیلادلفیا و در تالار استقلال یعنی همان جایی که در سال 1776 اعلامیه استقلال آمریکا به امضاء رسیده بود تشکیل گردید و شخصیت‌های سیاسی و مدنظر بنجامین فرانکلین، هامیلیتون، مادیسون و فرماندار موریس برای قبول شدن اندیشه ایجاد یک حکومت ملی و نهادهای مرکزی فوق قوای سیاسی ایلات، زحمات فراوان کشیدند. … کشور سوئیس یکی از کهن ترین کنفدراسیون‌های جهان است که با انعقاد معاهده سال 1290 بین سه کانتون اولیه پایه گذاری شد. از قرن سیزدهم میلادی به بعد دستخوش تحولاب فراوان شد و به تدوین کانتونهای دیگری نیز به آن پیوستند. سرانجام پس از تطورات و دگرگونیهایی که در اروپا به وقوع پیوست و در چگونگی حکومت این کشور تأثیر گذاشت و همچنین پس از جنگ‌های سیاسی و مذهبی در سال 1848 کنفدراسیون سوئیس تغییر شکل داد و به صورت کشور فدرال در آمد ولی برای احترام به سنتها و تاریخ نام کنفدراسیون را حفظ کرد. در سال 1874 قانون اساسی جدیدی به تصویب رسید که با بازنگری‌ها و اصلاحات متعدد در حال حاضر در این کشور اجرا می‌شود» آنچه که در تاریخ تحولات کشورهای مختلف می‌توان به وضوح مشاهده نمود این است که موضوع عدم تمرکز در بعد سیاسی و بویژه فدرالیسم بیشتر مطرح شده است اما این امر به معنای بی توجهی و نادیده گرفتن عدم تمرکز اداری نبود به گونه‌ای که می‌توان گفت عدم تمرکز اداری نیز از جایگاه برجسته‌ای در بین کشورهای مختلف بویژه کشورهای اروپایی برخوردار بوده است. به بیان دیگر واگذاری امور به مردم و نهادهای محلی و نیز عدم تمرکز فنی در کشورهای اروپایی در دهه‌های اخیر بسیار مورد توجه قرار گرفت «دولت آلمان به منظور درک مشکلات محلی به بهسازی و اصلاح ساختار مدیریتی در مناطق پرداخت به طوری که در نیمه دهه 1970، بازسازی حکومت محلی در همه مناطق کامل گردید. در این شرایط، سیستم مدیریتی مرکزی که بیش از گذشته ملزم به واگذاری اختیارات و مسئولیت‌ها به مناطق شده بود در موقعیت بهتری برای رسیدگی به مسئولیت‌های اصلی خود واقع شد و از طرفی مردم مناطق مختلف در شرایط برابر و یکسانی برای انجام امور مربوط به خود قرار گرفته و واحدهای مدیریتی محلی قادر به هماهنگ نمودن درجات رشد اقتصادی و اجتماعی با دیگر نواحی شدند. چنین برنامه هایی در راستای محول نمودن اختیارات به ایالات در آلمان غربی بسیار موفق بود به گونه‌ای که در نیمه دهه 1980 اعلام شد که اختیارات منطقه‌ای از نظر زیربناهای اساسی و شرایط زندگی برطرف شده است … برای کاهش تراکم اداری نیز اجرای بسیاری از قوانین به مسئولان محلی واگذار شدو مسئولان محلی حق وضع آیین نامه‌ها را نیز به دست آوردند. تمرکز زدایی در انگلستان با مفهوم رایج آن در فرانسه متفاوت است. در فرانسه انتقال صلاحیت و اختیارات از سوی دولت به جوامع محلی است در حالی که در انگلستان منظور از تراکم زدایی هم انتقال صلاحیت و اختیار به مقام‌های برگزیده محلی و هم به واحدهای خصوصی است. سیاست خانم تاچر در دهه 1980 نمونه کاملی از این نوع تمرکززدایی است. اساس تقسیم اختیارات در این سیاست براساس همان اصل ساده تمرکززدایی بود که ناحیه‌ها و منطقه‌های بزرگ تنها به اموری بپردازند که جامعه‌های محلی کوچک توانایی انجام آن را ندارند. در میان دولت‌های بسیط منطقه‌ای شده تجربه توسعه یافتگی در ایتالیا و اسپانیا قابل توجه است. در حال حاضر ایتالیا به بیست منطقه تقسیم شده است. برای افزودن بعد منطقه‌ای به برنامه ملی، در اواسط دهه 1960 کمیته‌های اقتصادی منطقه‌ای برپا شد و تا سال 1970 برنامه‌های منطقه‌ای آماده گردید. در همین سال‌ها با برگزاری انتخابات در هر یک از مناطق مجالس منطقه‌ای با مسئولیت برنامه ریزی و بسیاری اختیارات دیگر تشکیل شد …». علاوه بر اروپا در کشور ایران نیز تحولات و تطورات خاصی راجع بع اندیشه عدم تمرکز وجود داشته است و از این رو تاریخ تحولات منحصر به فردی را گذرانده است. ساختار سیاسی و اداری ایران قبل از انقلاب مشروطه ساختاری کاملاً متمرکز و در اختیار پادشاه بود به گونه‌ای که می‌توان گفت مردم و نهادهای محلی و نیز استان‌ها و شهرستان‌ها هیچ گونه نقش مهم و مؤثری در امور اداره کشور نداشتند و از این رو کلیه تصمیمات و اقدامات در مرکز اتخاذ می‌شد. به بیان دیگر نوعی دیکتاتوری و استبداد رأی موجب می‌شد که مردم به عنوان رعیت، حکام و زمامداران به عنوان ارباب و همه کاره به شمار آیند. اما تاریخ تحولات مرتبط با اندیشه عدم تمرکز منحصر به انقلاب مشروطه نمی‌گردید بلکه بسیار قدیمی‌تر می‌باشد «وضع حکومت در ایران قبل از میلاد بلاشک مبتنی بر دسته بندی خانواده و شورای ریش سفیدان بود، اندیشه اعطای قدرت به یک فرد، یک رئیس که بعدها مبدل به شاه شد تا مدتی بعد در نزد ایرانیان تحقق نیافت» به جهت اختصار سعی می‌گردد از انقلاب مشروطیت به عنوان مبدأ تحولات مرتبط با اندیشه عدم تمرکز مورد بررسی قرار گیرد؛ چه اینکه تا قبل از مشروطیت نمی‌توان از نظام عدم تمرکز به معنای امروزی صحبت به میان آورد و آنچه در آن دوران مطرح بود عمدتاً نوعی تفویض اختیارات محدود به پاره‌ای از استان‌ها، ولایت‌ها و ساتراپ‌ها بود. اما انقلاب مشروطیت بسیاری از مفاهیم و مبانی مذکور را تا حدود زیادی تحت‌الشعاع قرار داد و به سبب اینکه نزدیکتر به عصر حاضر می‌باشد شایسته است از این تاریخ، تحولات اندیشه عدم تمرکز مورد بررسی قرار گیرد. انقلاب مشروطیت در دوره قاجاریه اتفاق افتاد و همزمان با سلطنت مظفرالدین شاه چنین تحول عظیمی روی داد و از این رو قبل از این تاریخ و در دوره سلاطین و پادشاهان دیگر قاجار با استبداد مطلق و کاملی مواجه می‌باشیم به گونه‌ای که می‌توان گفت وضعیت حاکم بر جامعه ایرانی تا قبل از مشروطیت بسیار تأسف‌انگیز و غمبار بود اما انقلاب مشروطیت گفتمان حق مداری را در عرصه سیاسی کشور بوجود آورد به گونه‌ای که رعایت حقوق شهروندان در رأس مطالبات جامعه قرار گرفت و اندیشه ارباب رعیتی تا حدودی تعدیل گشت. یکی از تحلیلگران عرصه حقوق به خوبی وجه تمایز خوبی را راجع به عصر و دوره مشروطیت و قبل از آن قایل شده است که به منظور درک دقیق و صحیح از موضوع شایسته است به آن بپردازیم. «قبل از وقوع انقلاب مشروطیت، در ایران حکومت‌های قبلی به صورت سلطنت استبدادی بود و تمام قدرت در دست شاه متمرکز بود و همه احکام و دستورات از سوی شاه صادر می‌گردید. در این حکومت‌های استبدادی نه تنها مردم محل بلکه ملت ایران هیچگونه قدرت و اختیاری در اداره امور محلی و ملی نداشتند». «ولی بعد از صدور فرمان مشروطیت در چهارم جمادی‌الثانی 1324 ه.ق مطابق با 14 مرداد 1285 سمسی نحوه حکومت در ایران متحول شد. در این دوران اولین نظامنامه انتخابات تصویب شد و اولین انتخابات مجلس شورای ملی آغاز گردید. با انتخاب نمایندگان تهران، مجلس در 18 شعبان رسماً بوسیله مظفرالدین شاه افتتاح گردید و نمایندگان مجلس به تدوین قانون اساسی پرداختند که این قانون اساسی مشتمل بر 51 ماده بود که در ذیقعده 1324 به تصویب و امضاء شاه رسید» به بیان دیگر می‌توان گفت «در اولین قانون اساسی مشروطه قانون تشکیل انجمن‌ها از نخستین لوایحی بود که مجلس آن را تصویب کرد. این انجمن‌ها برای نظارت بر صحت انتخابات نمایندگان مجلس اول بوجود آمدند البته قبل از آن نیز انجمن هایی در تهران و شهرستان‌ها فعالیت می‌نمودند که تعداد آنها در تهران حدوداً به 200 انجمن رسیده بود.» اهمیت انقلاب مشروطیت در این موضوع بود که در فرایند انقلاب یکی از خواسته‌های مهم و اصلی طرفداران حکومت مشروطه تشکیل انجمن‌های ایالتی و ولایتی بود که تا از تمرکز قدرت در دست حکومت کاسته گردد و تا آنجا که امکان دارد حکومت مرکزی را از دخالت نابجا و ناروا در امور محلی باز دارند. اختیارات و وظایف انجمن‌های ایالتی و ولایتی در اصول 92 و 93 قانون اساسی مشروطیت آورده شد. در اصل 92 مذکور چنین آمد: انجمن‌های ایالتی و ولایتی اختیار نظارت تامه در اصلاحات راجع به منافع عامه را با رعایت قوانین مقرره دارند. همچنین در اصل 93 چنین اشعار می‌داشت: در صورت دخل و خرج ایالات و ولایات از هر قبیل به وسیله انجمن‌های ایالتی و ولایتی طبع و نشر می‌شود. پس از تصویب و تأیید قانون اساسی و متمم آن، در دوره اول مجلس شورای ملی قوانین راجع به اداره امور محلی و تأسیس انجمن‌های ایالتی و ولایتی به تصویب رسید که عبارتند از 1- قانون تشکیل ایالات و ولایات و دستور عمل حکام؛ 2- قانون انجمن‌های ایالتی و ولایتی که تقریباً هرگز به موقع اجرا گذاشته نشد. 3- قانون بلدیه. قانون بلدیه در مورخه‌ی 20 ربیع‌الثانی 1325 قمری مطابق با 1286 هجری شمسی است. این قانون دارای 5 فصل و 108 ماده بود. علی‌رغم تلاش‌های گسترده مذکور و تصویب قوانین و مقررات مختلف و متنوع در عرصه مدیریت شهری، مدیریت محلی و به طور کلی عدم تمرکز سرزمینی اما به جهات متعدد و گوناگونی از جمله وجود روحیه استبدادی و دیکتاتوری و مانع تراشی برخی از رجال سیاسی و نیز عدم نهادینه شدن فرهنگ عدم تمرکز در بطن عمومی جامعه و در میان مردم و … اندیشه عدم تمرکز جای مناسب و شایسته‌ای در عرصه سیاسی و اداری کشور در عصر مشروطیت پیدا نمود. «قبل از به قدرت رسیدن رضاخان در بعضی از مناطق ایران اعتراضاتی نسبت به حکومت مرکزی صورت پذیرفت و باعث ایجاد نهضت هائی در این مناطق گردید. مثلاً حزب دموکرات آذربایجان به رهبری شیخ محمد خیابانی در منطقه آذربایجان پایه‌گذاری شد. و در اردیبهشت 1299 هجری شمسی حرکات این حزب تا آن حد پیش رفت که توانستند حکومت مرکزی را از تبریز اخراج کند. و خیابانی یک دولت محلی خودمختار تشکیل داد و نام ایالت آذربایجان را به ایالت آزادستان تغییر داد و اصلاحاتی مانند کنترل قیمت‌ها برای مقابله با تورم روزافزون به وجود آورد. همچنین در دیگر مناطق ایران مانند گیلان، در خرداد ماه 1299 نیروهای میرزا کوچک خان که کنترل همه ایالت گیلان را در دست داشتند تأسیس حکومت جمهوری سوسیالیستی گیلان را اعلام نمودند. جنگلی‌ها می‌خواستند سراسر ایران را مانند الگوی گیلان تغییر دهند. آنها دولت محافظه کار مرکزی را در معرض خطر قرار دادند. در سال 1921 میلادی طباطبایی به عنوان نخست وزیر تعیین شد و رضاخان به عنوان وزیر جنگ منصوب گردید و در مدت زمان حدود 3 ماه رضاخان، طباطبایی را مجبور به ترک دولت کر و وی را تبعید نمود. با پشتیبانی انگلیس از طرف احمدشاه رضاخان به عنوان نخست وزیر تعیین شد و چون احمدشاه در خارج از ایران به سر می‌برد هرگز به وی اجازه برگشت داده نشد و رضاخان در صدد ایجاد یک حکومت جمهوری برآمد. وقتی که رضاخان قدرت را به دست گرفت در صدد ایجاد یک حکومت مرکزی بسیار قوی برآمد. و وی توانست قبائل را به زانو درآورد و سرانجام حکومت متمرکز قوی‌ای در ایران برپا شد. در زمان به قدرت رسیدن رضاشاه، قیام گیلان سرکوب شد. حیات سیاسی مردم در عصر رضاشاه بسیار وخیم‌تر از زندگی اقتصادی مردم بود. در امور سیاسی مانند اقتصاد تمرکز سخت امور در پایتخت حاکم بود. هیچ یک از امور مردمی که با انتخابات مردم صورت گرفته باشد در امر اداره امور دهها، شهرستانها، مناطق و یا استان‌های کشور وجود نداشت. کلیه مقامات دولتی در سرتاسر کشور از طرف رضاشاه منصوب شده و در مقابل مرکز مسئول بودند. در این دوره، قانون تشکیل انجمن‌های ایالتی و ولایتی و دستورالعمل حکام، قانون تفویض اختیارات استانداران، انجمن ده، شهر، شهرستان و استان تصویب شد ولی از آنجا که این قانون با پیاده نمودن روشهای اجرائی خاص در سلب آزادی‌های مردم و صحنه‌سازی برای انتخاب افراد مورد نظر رژیم بود قابلیت لازم را نداشت» در مجموع در دوران رضاشاه پهلوی صحبت از اندیشه عدم تمرکز موضوعی بیهوده و خالی از وجه بود، به گونه‌ای که تمام قدرت در دست پادشاه وقت رضاشاه و ایادی وی بود و از این رو نوعی تمرکز اداری و سیاسی بر جامعه حاکم بود. از نظر سیاسی رضاشاه تمرکز قدرت را آنچنان توسعه بخشید که بسیاری از مخالفان سیاسی خود را از گردونه اداره کشور حذف و نوعی تمامیت خواهی را رواج داد. «لایحه تشکیل انجمن‌های ایالتی و ولایتی از بحث‌های جنجال برانگیز این دوره بود. از دیدگاه افرادی مانند مظفر بقایی تمرکززدایی (انتقال قدرت و اداره امور محلی به مردم) توطئه‌ای انگلیسی برای متلاشی کردن ایران بود. مکی هشدار داد که تمرکززدایی اداری در کشور با تفاوت‌های زبانی عاقلانه نیست. زیرا اهمیت این خطر وجود دارد که یکی از سازمان‌های محلی استقلال خود را از مرکز اعلام نماید». در دوران محمدرضاشه پهلوی نیز سیاست‌ها و تدابیر عصر پدر را برای اداره امور کشور به کار گرفته شد و واحدها و نهادهای محلی تا حدود زیادی از آزادی عملکرد برخوردار بودند. و مردم نقش نسبتاً فعالی در امور محلی خود داشتند اما از زمان کودتای 28 مرداد 1332 و سقوط دولت ملی دکتر مصدق به تدریج زمینه برای تمرکز قدرت در ابعاد مختلف آن فراهم شد به گونه‌ای که محمدرضا شاه پهلوی به تدریج مشی دیکتاتوری را به کار برد. به بیان دیگر هرچند انجمن‌های محلی در دوران پهلوی دوم تا حدودی در برخی از مناطق کشور فعال بودند اما به جهت اینکه فاقد پشتوانه مردمی بودند از این رو کارایی لازم را برای اداره امور محلی نداشتند و عملاً به محاق تعطیلی رفتند. با پیروزی انقلاب اسلامی بسیاری از مناسبات و روابط میان مردم و نهادهای اداری و سیاسی دگرگون گشت به گونه‌ای که می‌توان گفت مردم تا حدود زیادی وارد عرصه اداره امور محلی خود گشتند و از این رو موضوع شوراها به طور گسترده‌ای مورد عنایت قرار گرفت. به بیان دیگر با عنایت به سابقه نظام شورایی در دین مبین اسلام و با توجه به کارکردهای مفید و مؤثر اندیشه شورایی در اندیشه اداره امور کشور و با در نظر گرفتن پیامدها و آثار مثبت نظام شورایی که موجبات افزایش و ارتقای مشارکت عمومی را فراهم می‌ساخت قانون اساسی جمهوری اسلامی ایران به طور مبسوط اندیشه شورایی را پذیرفت و مورد توجه قرار داد و در این راستا اصول 6 و 7 و نیز اصول 101 تا 106 قانون اساسی به امر شوراها اختصاص پیدا نمود. و این موضوع یعنی مطرح نمودن نظام شورایی موجب شد که اندیشه عدم تمرکز در بعد سرزمینی و محلی آن به خوبی به عنوان یک گفتمان یا پارادایم در نظام جمهوری اسلامی ایران مطرح گردد. «با پیروزی انقلاب اسلامی امام خمینی «ره» در تاریخ 9/2/1358 در فرمانی به شورای انقلاب فرمودند: در جهت استقرار حکومت مردمی در ایران و حاکمیت مردم بر سرنوشت خویش که از ضرورت‌های نظام جمهوری اسلامی است لازم می‌دانم بی‌درنگ به تهیه آئین نامه اجرایی شورا برای اداره امور محل شهر و روستا در سراسر ایران اقدام و پس از تصویب به دولت ابلاغ نمایند تا دولت بلافاصله به مرحله اجرا در آورد و شوراها باید در همه جا باشد و هر جائی خودش منطقه خود را اداره کند». »با توجه به اینکه مشارکت مردم در اداره امور اعم از ملی و محلی از والاترین اهداف انقلاب اسلامی بود قانون شوراهای محلی در تاریخ 2/5/1358 قبل از تنظیم قانون اساسی تصویب و انتشار یافت». در سال‌های بعدی و در سال 1361، 1375، 1382، 1386، 1393 قانون شوراها مورد اصلاحات عمیق و گسترده‌ای قرار گرفت که نشانگر آن است که اندیشه عدم تمرکز در ایران به سوی پیشرفت قدم گذاشته است.
مبحث دوم: مفاهیم
در این قسمت به بررسی برخی از مفاهیم و معانی مهم و مرتبط با اندیشه عدم تمرکز می‌پردازیم. به بیان دیگر بایستی گفت به منظور تبیین، بررسی و ارزیابی دقیق موضوع تحقیق به ناچار بایستی برخی از مفاهیم و مبانی مهم و مرتبط با نظام عدم تمرکز، تمرکز و … را مورد واکاوی قرار دهیم تا خواننده گرامی این تحقیق بتواند با آگاهی و دانش کافی به مطالب و موضوعات فصول دوم و سوم بپردازد.
گفتار اول: تمرکز
یکی از مهمترین مفاهیم حقوق اداری تمرکز اداری می‌باشد. «نظام و شیوه‌ای است که در آن مرکز اخذ تصمیمات، قوه مرکزی می‌باشد که معمولاً در پایتخت مملکت قرار دارد و امور ملی و محلی هر دو توسط آن قوه ادله می‌گردد. برای اینکه تمرکز اجرا شود بایستی اختیار تصمیم گیری، اجرایی، استخدامی در مرکز و در دست قوه مرکزی شود. تمرکز اداری به وسیله وحدانیت فرمانده شناخته می‌شود و در جنبه‌های مختلف زندگی عمومی تمایل به وحدت دارد (سیاست اقتصاد). تمرکز اداری تمام ادارات را در یک مرکز واحد مدیریتی که به وسیله مقامات دولت هدایت می‌شود قرار می‌دهد. تمام اختیارات اداری در دست‌های مأمورین دولتی جمع بوده و دولت نه تنها امور ملی بلکه امور محلی را نیز اداره می‌کند. قوه مرکزی بدین ترتیب به تمام کشور یک فرماندهی واحد می‌بخشد. در یک کشور متمرکز فقط یک شخص حقوقی حقوق عمومی وجود دارد و آن دولت می‌باشد. تقسیم کشور به (بخش- شهر شهرستان- استان) فقط یک سیستم ساده سرزمینی بدون شخصیت حقوقی است و فقط به عنوان قالبی برای خدمات مختلف دولت بکار می‌روند. الف. توجیهات تمرکز؛ تمرکز به وسیله امتیازات سیاسی و فنی که دارد توجیه می‌شود: 1- امتیازات سیاسی؛ از این نقطه نظر که تمرکز قدرت خارجی و داخلی دولت را تحکیم می‌بخشد دولت بدین ترتیب تمام وسایل لازم برای حفظ و برقراری نظم را هم در داخل و هم در مرزهای کشور با سرعت تمام برقرار می‌کند. به اضافه تمرکز اجازه می‌دهد که به طور مؤثر علیه همه عناصر و گروه هایی که یگانگی دولت را در هم می‌شکند مبارزه کند بدین ترتیب وحدت ملی تقویت می‌گردد. 2- امتیازات فنی: تمرکز خصوصاً این امتیاز را دارد که باعث تأمین و اداره‌ی بهتر خدمات عمومی گردد. به لطف تمرکز، ادارات عمومی به طور بی‌طرف و عقلانی‌تر عمل می‌کنند. به اضافه اداره کنندگان صالح تری در دست دارد زیرا آنها در یک سطح ملی و بر طبق روش هایی استخدام شده اند که صلاحیت آنها را تضمین می‌نماید. ضمناً تمرکز اداری موجب یکنواخت شدن مؤسسات و مقررات می‌گردد …». اصولاً طبع هر قدرتی با تمرکز و سازگاری بیشتری دارد و از این رو می‌توان گفت از ابتدای تشکیل و تأسیس حکومت‌ها و نظام‌های سیاسی اکثریت قریب به اتفاق نظام‌های سیاسی میل و تمایل به تمرکز قدرت داشته به گونه‌ای که از این فرایند به منظور استبداد و رأی و اندیشه خود و نیز ظلم و جور به مردم استفاده نمایند. به بیان دیگر بایستی گفت تمرکز در اداره امور کشور توجیهات و دلایل خاصی داشته که به برخی از آنها اشاره شد. در برخی از نظام‌های سیاسی به منظور برقراری نظم و انضباط در اداره امور کشور و دفع هرج و مرج و تثبیت نظام سیاسی از حربه تمرکز قدرت استفاده می‌نمودند، در پاره‌ای دیگر از کشورها و نظام‌های سیاسی و اداری علاوه بر اینکه به مقوله تثبیت نظام سیاسی توجه می‌شده است موضوع مزایای فنی و تخصصی نیز از دیگر موضوعاتی بوده است که مورد توجه نظام‌های طرفدار تمرکز سیاسی و اداری بوده است. «تمرکز نظام و شیوه‌ای است که در آن تصمیمات در زمینه کلیه امور عمومی (ملی و محلی) توسط مرکز سیاسی و اداری واحدی که معمولاً در پایتخت مملکت (مرکز) قرار دارد اتخاذ و به موقع اجرا گذاشته می‌شود در این حالت قدرت و اختیار اداره و اجرای امور نیز کلاً در سازمانهای مرکزی تجمع یافته است» به نظر می‌رسد در نظام متمرکز اداری مردم با عنایت به تجمیع قدرت در دست کارگزاران حکومتی، در فرایند تصمیم سازی و تصمیم گیری نقش فعال و مؤثری را ایفاء نمی‌نمایند، در این وضعیت حکام و کارگزاران مرکزی کلیه‌ی اختیارات اداری، سیاسی، فرهنگی، اقتصادی، اجتماعی را برعهده گرفته، و راه مشارکت مردم در اداره امور محلی را می‌بندند. با توجه به نحوه اداره نظام متمرکز، مردم در چنین نظامی فاقد ابتکار عمل لازم و همچنین خلاقیت در حوزه‌های مختلف زندگی خود می‌باشند به گونه‌ای که توانایی انجام و اعمال کارهای جمعی و مشارکتی برایشان سخت می‌آید. در نظام متمرکز، دولت کلیه امور مرتبط به مصالح ملی و محلی را خود مستقلاً برعهده می‌گیرد، و نظام شورایی در بستر عدم تمرکز اعمال می‌گردد، فاقد محتوا و معنی می‌باشد. «سیستم تمرکز با روح دموکراسی واقعی که به موجب آن مردم باید در اداره‌ی امور عمومی مربوط به محل خود شرکت نمایند ناسازگار است. تصمیماتی که مقامات مرکزی درباره‌ی مردم محلی می‌گیرد، غیر متناسب با شرایط و اوضاع و احوال منطقه‌ای و واقعیتهای محلی است و موجب جدا شدن یا دوری زمامداران از مردم مناطق مختلف کشور می‌گردد».
گفتار دوم: عدم تراکم
یکی دیگر از شیوه‌ها و روش‌های مهم اداره امور کشور عدم تراکم می‌باشد. نظام عدم تراکم اداری به نوعی در چارچوب نظام تمرکز اداری تعریف می‌گردد. به نظر می‌رسد در نظام عدم تراکم اداری به رغم استقلال نسبی کارگزاران اداری در اتخاذ تصمیمات محلی، آنها دارای اختیار لازم و مناسب برای تصمیم گیری نمی‌باشند. در این نظام کلیه تصمیمات بایستی با مشورت یا در راستای اهداف و اصول کلی نظام متمرکز باشد در غیر این صورت تصمیمات مقامات مرکزی در محل فاقد اعتبار و ارزش لازم خواهند بود. در نظام عدم تراکم مقامات تصمیم گیر در محل، از اهالی منتخب محل نمی‌باشند و مردم محل هیچگونه نقشی در تعیین و نصب آنها ایفا نمی‌نمایند، بلکه به عبارت بهتر می‌توان گفت، کارگزاران اداری نظام عدم تراکم، مقامات منصوب مرکزی می‌باشند. «در نظام واگذاری اختیارات فوق العاده یا نظام عدم تراکم نوعی تمرکز اداری است که در آن برخی از اختیارات تصمیم گیری و ستادی به مقامات قوه‌ی مرکزی در شهرستانها داده می‌شود و هدف از آن حذف تشریفات زاید و رفع تراکم در مرکز و تأمین حسن اداره‌ی امور و سرعت عمل در کارهاست. در این نظام، اختیار تصمیم گیری که اصولاً در نظام تمرکز اداری در صلاحیت قوه‌ی مرکزی است، به مأموران و نمایندگان این قوه مانند رؤسای ادارات و استانداران و فرمانداران در شهرستانها تفویض می‌شود. این سبک اداره، در حقیقت نوعی تمرکز اداری به شمار می‌رود، زیرا در هر صورت اعطاء و واگذاری اختیارات به نفع مأموران دولت مرکزی به عمل می‌آید، نه مقامات دیگر، به علاوه چون عزل و نصب آنها به عهده‌ی مرکز است و اعمال آنها تحت نظارت دائمی است، صرف انتقال برخی از اختیارات وزیران به مأموران آنها در شهرستانها و یا سطوح پایین مدیریت، ماهیت نظام را که تمرکز اداری است، تغییر نمی‌دهد. … چنانکه گفته شد در این نظام اختیارات مأموران دولت در شهرستانها افزایش یافته، به همان نسبت، از اختیارات قوه مرکزی کاسته می‌شود. چنانچه این نظام از روی اعتدال و احتیاط اعمال شود تا حد زیادی از تراکم و کندی جریان امور در مرکز کاسته شده، بسیاری از مشکلات اداری حل می‌شود؛ زیرا در این نظام، مأموران بدون اینکه مکلف به کسب دستور از مرکز باشند، خود به تنهایی در حدود اختیارات واگذاری تصمیم می‌گیرند و آن را اجرا می‌کنند. به علاوه بعضی امور وجود دارد که در محل، بهتر و آسانتر انجام می‌شود تا در مرکز؛ زیرا نیازها در محل بهتر محسوس و معلوم است، در حالی که در مرکز، وزیر، و یا معاون وی و یا مدیر کل چیزی از آن ناحیه می‌شنوند و بر طبق مسموعات و گزارش‌ها که غالباً کمتر با حقیقت وفق می‌دهند اقدام می‌کنند، در صورتی که اگر شخص مدیر در محل باشد، شرایط و مقتضیات را به چشم می‌بیند و درک می‌کند. از این نظر نظام واگذاری اختیارات فوق العاده برای حسن اداره‌ی کشور مفیدتر است». در نظام عدم تراکم اختیارات تصمیم گیری از مرکز به مأمورین در محل اعطاء می‌شود. همچنین در این نظام مأموران دولت مرکزی در محل تحت نظارت سیستماتیک مقامات مرکزی قرار دارند و اعمال تصمیمات و اقدامات آنها تحت کنترل می‌باشد. بنابراین اعطاء اختیارات به مقامات مرکزی در محل جوهر و ماهیت متمرکز نظام عدم تراکم را تغییر نمی‌دهد. در این نظام اداری، شخصیت حقوقی مستقلی برای مقامات و نهادهای منتسب به مقامات مرکزی در محل قابل تصور نمی‌باشد، بلکه شخصیت حقوقی مقامات قوه مرکزی در محل بخشی از شخصیت حقوقی دولت مرکزی است. بنابراین به نظر می‌رسد با توجه به عدم استقلال در تصمیم گیری و نظارت سلسله مراتبی که بر مقامات و کارگزاران اداری که در نظام عدم تراکم اعمال می‌شود و همچنین با عنایت به فقدان شخصیت حقوقی مستقل برای کارگزاران اداری در چنین سیستمی، نظام عدم تراکم با فلسفه وجودی مندرج در نظام عدم تمرکز فاصله زیادی داشته باشد هرچند در این سبک اداره امور تا حدودی شاهد حذف تشریفات زاید و رفع تراکم در مرکز و همچنین تأمین حسن اداره امور و در نهایت سرعت عمل در کارها می‌باشیم.
گفتار سوم: عدم تمرکز
یکی دیگر از مهمترین، برجسته‌ترین و مردمی‌ترین شیوه اداره امور کشور عدم تمرکز می‌باشد. «عدم تمرکز، روشی است که در آن دولت مرکزی حق و اختیار تصمیم گیری و گاهی امکانات مادی لازم را به نهادهای محلی، که متصدیان آن توسط مردم همان محل انتخاب شده اند، واگذار می‌نماید.» در نظام تمرکز اداری به جهت معایب و چالش‌های گسترده‌ای که داشته و دارد موجب شده است اندیشه عدم تمرکز به عنوان روش، شیوه و طریقی مناسب برای اداره امور کشور مطرح گردد و از این رو می‌توان گفت در فرایند عدم تمرکز به جای تمرکز اختیارات و صلاحیت‌ها در ید و دست قدرت مرکزی، بخشی از اختیارات و صلاحیت‌های مذکور به واحدها و نهادهای محلی و نیز واحدها و سازمان‌های اداری تفویض می‌گردد تا از این طریق بتوانند به نحو مطلوب و شایسته به اداره امور کشور بپردازند. در واقع عدم تمرکز با عنایت به تجارب متعددی که از اعمال شیوه تمرکز اداری حاصل شد به دست آمده است و از این رو بسیاری از کشورها و دولت‌های جهان به منظور کاستن از بار مالی اداره امور کشور، اتخاذ تصمیمات و اقدامات مردمی و مناسب با هر منطقه و محل و نیز مشارکت دادن حقیقی مردم در اداره امور کشور خود از طریق فرآیند مذکور عمل نموده و آن را شیوه‌ای مترقی و پیشرفته می‌دانند و از این رو می‌توان گفت نظام عدم تمرکز با هر نظام سیاسی نیز هماهنگ نمی‌باشد بلکه با نظام‌های سیاسی وفق و هماهنگی بیشتری دارد که ماهیت آنها تا حدود زیادی به اصول و موازین و مبانی دموکراتیک نزدیکتر باشد. چه اینکه در نظام‌های غیر دموکراتیک حکام و کارگزاران تمایل شدیدی به تمرکز قدرت دارند اما در نظام‌های دموکراتیک تمایل زیادی به تفویض و واگذاری قدرت می‌باشد و این موضوعی است که در تحلیل‌ها و ارزیابی‌های موجود در خصوص اندیشه عدم تمرکز بایستی به آن توجه داشت. تمرکززدایی به منظور تحقق عدم تمرکز شرایط و زمینه‌های ذیل لازم و ضروری است. «الف- شرایط تحقق عدم تمرکز اداری 1- داشتن شخصیت حقوقی: عدم تمرکز در حقوق اداری زمانی محقق می‌شود که نهاد غیر متمرکز دارای شخصیت حقوقی مستقل از دیگران به ویژه مستقل از مقامات و نهادهای دولت مرکزی باشد. به طور طبیعی داشتن شخصیت حقوقی، آثار حقوقی از جمله داشتن اموال، دارایی، بودجه و اختیارات مستقل از دیگران خواهد داشت و چون نهاد غیر متمرکز دارای شخصیت حقوقی مستقل است تابع سلسله مراتب اداری مقامات و نهادهای مرکزی نیست. 2- انتخابی بودن مقامات نهادهای غیر متمرکز و عدم انتصاب مقامات آن توسط مقامات مرکزی. اصولاً نهادهای غیر متمرکز و مقامات آن بایستی توسط مرجعی غیر از مقامات مرکزی (برای مثال از طریق انتخابات عمومی و یا نهادهای واسطه) برگزیده شوند تا انتقال آنها از قوه مرکزی معنی پیدا کند و اگر مقامات مرکزی نهادهایی را به عنوان نهاد غیر متمرکز برگزینند چنین نهادی ماهیتاً غیر متمرکز است چون حیات و عملکرد آنها به اراده مقامات مرکزی بستگی دارد. بنابراین نهادهای غیر متمرکز و مقامات آن باید توسط نهادی غیر از مقامات و نهادهای مرکزی انتخاب شوند البته انتخابی بودن نهادهای غیر متمرکز و استقلال آنها از قوه مرکزی تعارضی با حق نظارت مقامات مرکزی بر آنها ندارد. 3- داشتن صلاحیت تصمیم گیری و اداره امور: نهاد غیر متمرکز بایستی صلاحیت و اختیار تصمیم گیری درباره یک یا چند امر عمومی و اداره آنها را داشته باشد. به نحوی که تصمیم گیری درباره این امور صرفاً در صلاحیت این نهاد می‌باشد و از صلاحیت و اختیار مقامات و نهادهای قوه‌ی مرکزی خارج باشد» همانطور که آمد عدم تمرکز همانند هر شیوه و روش در نظام‌های اداری بایستی مبتنی بر شرایط، شاخص‌ها و معیارهای خاص باشد تا بتوانوجود آن را متحقق دانست، به بیان دیگر بایستی گفت اندیشه عدم تمرکز، اندیشه‌ای می‌باشد که مبتنی بر شرایط حداقلی فوق‌الذکر می‌باشد اولین شرط مهم که مورد توجه قرار گرفت انتخابی بودن نظام عدم تمرکز می‌باشد همانطور که پیشتر نیز آورده شد یکی از مهمترین وجوهات و تمایزات نظام عدم تمرکز از سایر شیوه‌ها و روش‌های اداره کشور؛ این است که نظام عدم تمرکز نظامی دموکراتیک، انتخابی، و مردمی می‌باشد و از این رو دارای اهمیت خاص و ویژه‌ای می‌باشد؛ به گونه‌ای که یکی از جلوه‌های عینی نظام‌های دموکراتیک می‌باشد. در واقع بایستی گفت در نظام‌های دموکراتیک «قدرت دولت از رضایت مردمی که بر آنها حاکم است، سرچشمه می‌گیرد و مردم می‌توانند به دلیل موجه دولت را تغییر دهند یا سرنگون کنند» تفکر موجود در نظام‌های دموکراتیک این است که «افراد باید در تعیین شرایط زندگی خویش آزاد و برابر باشند. بدین معنی که آنها باید در تعیین چارچوبی که هم فرصت لازم را در اختیار آنها می‌گذارد و هم آن را به گونه‌ای محدود می‌کند که نتواند این چارچوب را در خدمت نفی حقوق دیگران به کار گیرند، از حقوق برابر برخوردار باشند». بنابراین نظام عدم تمرکز نیز در این چارچوب و راستا قابل تحقق و شناسایی می‌باشد. در خصوص نظام عدم تمرکز تقسیم بندی خاصی وجود دارد که در مبحث جداگانه‌ای به آن خواهیم پرداخت.
گفتار چهارم: منطقه‌گرایی
یکی دیگر از مفاهیم مهم و مرتبط با تحقیق حاضر موضوع منطقه‌گرایی می‌باشد. «منطقه‌گرایی به معنا و مفهوم متفاوت در ادبیات روابط بین‌الملل به کار رفته است. سنتاً و اصالتاً ناظر به همکاری اقتصادی کشورهای موجود در یک منطقه و ناحیه‌ی جغرافیایی مشخص و معین می‌باشد. از این رو، منطقه‌گرایی و همگرایی اقتصادی یکسان و مترادف تلقی و تعریف می‌شوند. همگرایی نیز به دو معنای مختلف به عنوان یک وضعیت متعین و فرآیندی که به چنین وضعیتی خواهد انجامید تعریف شده است. همگرایی یا منطقه‌گرایی دارای مراتب و درجات متفاوتی از موافقت نامه آزاد تجاری تا یک موجودیت فوق ملی شبه فدرال می‌باشد. اما مفهوم منطقه‌گرایی به معنای گسترده‌تر و فراگیرتری نیز به کار می‌رود. در مفهوم موسع، منطقه‌گرایی کلیه حوزه‌های موضوعی اعم از اقتصادی، سیاسی و امنیتی – دفاعی را در برمی گیرد. بر این اساس، منطقه‌گرایی یک مفهوم عامی است که شامل همه اشکال و انواع همکاری بین مناطق، اعم از کشورها، بازیگران فروملی یا موجودیت‌های گشترده‌تر جغرافیایی مانند نهادهای فرا و فوق ملی می‌شود. بعضی دیگر منطقه‌گرایی را به صورت برساخته شدن اجتماعی یا شکل گیری مناطق بین و در میان کشور – ملت‌ها جهت دستیابی به منافع مشخص و همچنین ناشی از عضویت در آنها تعریف کرده اند. این منافع و اهداف ممکن است اقتصادی، اجتماعی، سیاسی و دفاعی- امنیتی باشند. از این رو، همکاری منطقه‌ای در کانون مفهوم منطقه‌گرایی قرار دارد که در اشکال مختلف تجلی و تحقق می‌یابد. این همکاری نیز بر پایه تهدید یا تعهد مشترک نسبت به منافع و اهداف خاصی صورت می‌گیرد» منطقه‌گرایی در واقع یکی از اشکال و مصادیق مهم دولت بسیط پیچیده یا غیر متمرکز می‌باشد. در این روش، کشور بسیط پیچیده به مناطق مختلفی تقسیم می‌گردد و همان طور که گفته شد معیارها و ضوابطی که بر پایه و اساس آن منطقه‌گرایی مطرح می‌شود به معیارهای گوناگونی از جمله اقتصادی، سیاسی، قومی، نژادی و … قابل تقسیم بندی می‌باشند. به بیان دیگر در حوزه و چارچوب منطقه‌گرایی پاره‌ای از اشتراکات و همسانی‌ها وجود دارد که باعث می‌شود نظام حکومتی و سیاسی یک کشور در چارچوب قانون اساسی خود اجازه تقسیم کشور را به چند منطقه اقتصادی یا سیاسی، یا فرهنگی و قومیتی و … را بدهد و این امر هم در راستای کاهش مخاصمات و چالش‌های جدی در کشور می‌باشد و هم عامل مهم در راه تحقق اندیشه عدم تمرکز و کاستن از فعالیت دولت مرکزی است.
گفتار پنجم: فدرالیسم
یکی از مفاهیم مهم که هم در حقوق اساسی به آن پرداخته می‌شود و هم در علم سیاست موضوع فدرالیسم می‌باشد. «مباحث بنیادی دولت فدرال، در قرن نوزدهم به وسیله دولت مرد زوریخی، آلفرد اشه تحت عنوان یکپارچگی خارجی، تنوع داخلی مطرح شده فدرالیسم عبارت است از: تقسیم قدرت حکومتی بین یک حکومت مرکزی یا ملی و مجموعه‌ای از واحدهای منطقه‌ای که هم حکومت ملی و هم حکومت‌های محلی دارای قدرت‌های مستقل از هم، برای اعمال بر شهروندان هستند. بدین ترتیب نه حکومت مرکزی، موجودیت قانونی خود را از دیگر حکومت‌های محلی کسب کرده و نه می‌تواند نظر خود را به دیگری دیکته کند. در تعریف دیگری از فدرالیسم گفته می‌شود که یک دولت فدرال، دولتی است که در آن بیش از یک سطح حکومت، در همان قلمرو وجود دارد و هر کدام از سطوح، مقداری از استقلال واقعی در زمینه تصمیم گیری را در دست دارد. سیستم حکومتی فدرال، نمونه بارزی از سیستم‌های حکومتی غیر متمرکز یا مرکب است که در آن عدم تمرکز سیاسی به معنای واقعی وجود دارد. شکل حکومت فدرال به گونه‌ای است که در آن، قدرت سیاسی بین حکومت فدرال (مرکزی) و ایالات یا استانها تقسیم می‌شود. تفاوت بین فدرالیسم و کنفدراسیون در این است که در یک سیستم کنفدراسیونی، تعدادی از دولت‌ها به دلیل مقاصد مشترک با هم متحد می‌شوند، ولی حکمرانی خود را از دست نمی‌دهند. در کنفدراسیون، ایالات در واقع همان حکمرانان هستند و حکومت فدرال فقط آنچه را ایالات اجازه می‌دهند، انجام می‌دهد. به نظر ژوزف پرودون، اصل فدراتیو باید شامل توافق و آشتی دادن قدرت و آزادی باشد. به عقیده وی، نظم سیاسی بر اساس دو اصل متعارض قدرت و آزادی استوار می‌گردد. فدرالیسم به آزادی ارزش بیشتری می‌دهد. وی سه اصل را برای برقراری فدرالیسم لازم می‌شمارد: 1) حکومت‌های مستقل می‌بایست با تنظیم معاهده ای، اتحاد خویش را در شکل یک فدراسیون اعلام نمایند. 2) هر حکومت عضو فدراسیون، باید بر طبق قانون، نسبت به تفکیک قوای خود اقدام و موارد بازنگری در قانون اساسی خویش را پیش بینی کند. 3) به جای جذب حکومت‌ها در دولت مرکزی و یا تضعیف قدرت آنها، باید قدرت دولت مرکزی را به حداقل رساند» در دولت‌های فدرال ضمن آنکه در سطح داخلی با دولت‌های متعددی مواجه می‌باشیم اما در سطح بین المللی با یک دولت متحد، یکپارچه مرکزی روبرو می‌باشیم که از مرزهای کشور دفاع و منافع ملی کشور و دولت فدرال و دولت فدرال را تضمین می‌نماید. امروزه می‌توان مصادیق متعددی را برای دولت‌های فدرال مطرح نمود که عبارتند از ایالات متحده امریکا، جمهوری فدرال آلمان، عراق، و … که هریک از کشورهای مذکور سازوکارهای خاصی را برای شکل گیری دولت فدرال به کار بسته اند. اما نکته‌ی مهمی که وجود دارد این است که ریشه‌ها و علل فدرالیسم چه می‌باشد و این امر موجبات روشن شدن خاستگاه و ریشه فدرالیسم شده و از این رو بسیاری از مبهمات و نکات مهم را در خصوص دولت‌های فدرالیسم روشن می‌سازد. این موضوع یعنی تحلیل و بررسی ریشه‌ها و علل فدرالیسم در واقع ریشه یابی از شکل گیری دولت‌های فدرال مختلف در گزار تاریخ می‌باشد و این موضوعی است که بایستی مد نظر قرار گیرد. در مجموع باید دانست عوامل و عللی که پایه و اساس شکل گیری نظام فدرال اداری قرار می‌گیرند به قرار ذیل الذکر می‌باشد: 1- عامل انسانی: وجود گروه‌های انسانی مختلف، با عرف و اخلاق اجتماعی گوناگون در کشور. 2- عامل جغرافیایی (سرزمینی) گستردگی و وسعت کشور، از نظر جغرافیایی. 3- عامل خدماتی: در اینجا وجود خدمات قابل واگذاری به سازمانهای محلی مدنظر است. 4- عامل اقتصادی: امکان تأسیس درآمدهای لازم برای هر منطقه. 5- عامل سیاسی: به خطر افتادن تمامیت ارضی کشور. 6- فرهنگ جامعه یک عامل مؤثر در تمرکز و عدم تمرکز، فرهنگ جامعه، به ویژه فرهنگ سیاسی جامعه باشد. 7- لزوم پیشرفت سریع اقتصادی: برای توسعه اقتصادی لازم است به میزان تمرکز و عدم تمرکز توجه شود. 8- بوروکراسی‌های وسیع: بوروکراسی‌های موجود در یک کشور بر شیوه اداره امور عمومی اثر می‌گذارند. 9- تجزیه کشور: یکی از موانع ایجاد عدم تمرکز، ترس از تجزیه کشور است. 10- تبعیض: عدم توانایی نظام اداری کشور برای توزیع عادلانه امکانات بین تمام مردم کشور. 11- کمبود نیروی انسانی: در اختیار بودن نیروی انسانی توانمند برای اداره‌ی امور عمومی در مناطق. 12- نوع وظیفه: اختصاص داشتن بعضی وظایف به یک ناحیه یا استان خاص».
مبحث سوم: تقسیم بندی انواع عدم تمرکز اداری
یکی از موضوعات و مسائل مهم که بایستی مورد تجزیه و تحلیل و بررسی و ارزیابی قرار گیرد تقسیم بندی انواع عدم تمرکز اداری می‌باشد. عدم تمرکز همچون بسیاری از مفاهیم حقوقی و سیاسی دارای گونه‌های متعددی می‌باشد که بایستی به دقت مورد بررسی و تحلیل محتوایی قرار گیرد. در واقع با بررسی و تحلیل گونه‌های عدم تمرکز اداری می‌توانیم به خوبی فصول دوم و سوم را مورد توجه و بررسی قرار داده و جایگاه اندیشه و نوع عدم تمرکز را در میان سازمان تعاون روستایی ایران به خوبی خواهیم شناخت. و از طرف دیگر با بررسی گونه‌های مختلف و متنوع عدم تمرکز می‌توانیم تفاوت معنا را از نظام و اندیشه عدم تمرکز را با بسیاری از مفاهیم دیگر از جمله فدرالیسم، عدم تمرکز، منطقه‌گرایی را مورد توجه و عنایت قرار دهیم.
گفتار اول: عدم تمرکز محلی (سرزمینی)
یکی از اقسام و گونه‌های عدم تمرکز اداری، عدم تمرکز محلی (سرزمینی) می‌باشد. امروزه تحلیلگران، اندیشمندان و در سطح اجرایی و حکومتی، کارگزاران و مسئولان مربوطه به این نتیجه رسیده اند که انجام کلیه وظایف و اختیارات از سوی حکومت‌ها و نظام‌های سیاسی و دولت‌ها امکان پذیر نمی‌باشد و یک نظام حکومتی و به تعبیر بهتر قوه مجریه هرچند بسیار توانمند و کارساز و مؤثر عمل نماید اما نمی‌تواند بار تعهدات و وظایف اداره کشور را در تمام سطوح بر عهده بگیرد و از این رو ناچار می‌باشد که به تفویض اختیارات لازم بپردازد تا بتواند در اداره امور کشور با عنایت به کمبود منابع و امکانات به خوبی عمل نماید. می‌توانیم در خصوص نظام عدم تمرکز محلی (سرزمینی) مثال‌های متعددی از کشورهای مختلف دنیا زد که در ادامه به برخی از کشورهای پیش رو در این حوزه می‌پردازیم. «شاید بتوان گفت فرانسه در حرکت‌های جمعی ملی و تصمیم گیری هایی که در قالب مشورت و شورا انجام می‌گیرد، در بین کشورهای اروپایی یکی از پیشروترین (کشورها) باشد. شوراها در کشور فرانسه براساس کوچکترین واحد اجتماعی تقسیم می‌شوند: شورای محلی روستا، شهر و … درآمد و بودجه‌ی شوراها از دو طریق تأمین می‌شود: یکی هزینه‌های مردمی و دیگر بودجه‌ای که شهرداری‌ها به آنها اختصاص می‌دهند . … در حال حاضر قانون دوم مارس 1982 فرانسه، پایه‌ی اصلی سیاست عدم تمرکز فعلی آن کشور را تشکیل می‌دهد … از سویی دیگر در کشور کانادا نیز شورای شهر و روستا قریب پنجاه سال است که فعالیت خود را به شکل رسمی آغاز کرده اند. برآورد و اختصاص بودجه و حدود هزینه‌های این مجموعه‌های غیر دولتی هم اکنون به شکل رسمی و قانونی از طریق شهرداری‌ها صورت می‌گیرد. شهرداری‌ها عمدتاً توسط شوراهای شهر انتخاب و معرفی می‌شوند. … فدراسیون سوئد نیز دارای 23 شورا در سطح شهرستان می‌باشد. دولت سه وظیفه‌ی مهم در برابر شوراهای مذکور برعهده دارد: 1- آگاه کردن شوراهای شهرستان به نقش و وظیفه‌ی آنها به عنوان نهادهای دولتی محلی 2- ارائه اطلاعات تخصصی و حمایت از شوراها در مقابل مردم برای ارائه خدمات توسط شورای شهرستان؛ 3- ارائه خدمات به شورای شهرستان. در سوئد مؤسسه‌ای تحت عنوان مؤسسه‌ی مقامات محلی وجود دارد. این مؤسسه در سال 1908 تأسیس شد. وظایف این مؤسسه عبارتند از: 1- ترویج و توسعه خودگردانی محل؛ 2- حمایت از مقامات محلی؛ 3- ترویج مشارکت بین مقامات محلی … در هندوستان نیز اداره‌ی امور محل با نظر مردم آن در واحدهای کوچک اراضی، دارای سوابق ممتد و طولانی می‌باشد. در روستاهای هندوستان از دوران باستان تاکنون هیئت‌های انتخابی مرکب از معتمدترین و ریش سفیدان وجود داشته اند که اداره‌ی امور هر روستا را به عهده داشته اند و چون معمولاً تعدادشان پنج نفر بود آنها را پنجایات می‌نامیدند. اداره‌ی کشوری با چند صد میلیون جمعیت ویژگی‌های اقلیمی گوناگون و متفاوت وجود نژادهای مختلف، گستردگی ادیان و مذاهب و فرق عدیده، قومیت‌های فراوان، صدها زبان محلی و آداب و رسوم متنوع و … بدون بهره برداری از مشارکت مردم و استفاده از خلاقیت‌ها و استعدادهای مردم ایالات و شهرها و روستاها در امور کشور، تقریباً امری محال است. به همین دلیل است که هند از دیرباز برای امر خطیر اداره و تمشیت امور کشور از شوراهای مردمی یاری جسته است» همانگونه که از مفاد مطالب مذکور به خوبی برمی آید نظام عدم تمرکز محلی یا سرزمینی که تجلی عینی آن را در شوراها می‌توان مشاهده نمود از جایگاه برجسته و رفیعی در میان کشورهای مختلف دنیا برخوردار می‌باشد به گونه‌ای که می‌توان گفت چنین نظام و اندیشه‌ای در برخی از کشورهای مختلف دنیا از جمله هندوستان تاریخی طولانی دارد و از این رو می‌توان گفت اندیشه عدم تمرکز محلی یا سرزمینی منحصراً در کشورهای اروپایی وجود ندارد بلکه دارای پراکندگی خاصی بوده و در همه‌ی جغرافیای سیاسی جهان می‌توان آثار و پیامدهای آن را به خوبی مشاهده نمود و این امر گویای آن است که اندیشه عدم تمرکز محلی یا سرزمینی یا جغرافیایی به عنوان یک ضرورت و نیاز در بسیاری از کشورهای مختلف دنیا مطرح بوده به گونه‌ای که می‌توان گفت اداره امور کشور بدون آن عملاً در بسیاری از کشورها امکان پذیر نبوده و یا به سختی امکان پذیر می‌باشد. در واقع بایستی گفت عدم تمرکز سرزمینی یا جغرافیایی «عبارت است از تفویض و شناسایی شخصیت حقوقی از سوی قدرت مرکزی برای واحدهای محلی و جغرافیایی. به این واحدها اجازه داده شده است که اموال، کارکنان و بودجه خاص خود را داشته باشند و مستقلاً به اموری که قانون برای آنها به عنوان خدمات عمومی محلی پیش بینی کرده است، بپردازند (مانند شهرداریها و شوراهای اسلامی کشوری)» بنابراین در عدم تمرکز سرزمینی با توجه به نیازها و مقتضیات محلی و همچنین با عنایت به عدم کفایت به دموکراسی نمایندگی در اداره امور کشور قدرت و اختیار تصمیم گیری و اداره امور محل به واحدها و سازمان‌های محلی در هر محله واگذار می‌شود. هدف بنیادین و عمده‌ای که از اعطای اختیارات و صلاحیت تصمیم سازی و تصمیم گیری که به مقامات و کارگزاران محلی داده می‌شود در واقع مشارکت فعال و مؤثر شهروندان در اداره امور کشور و به خصوص محل و نیز حاکم شدن مردم در تعیین سرنوشت خویش می‌باشد. همانطور که گفته شد امروزه تجلی عینی و بارز عدم تمرکز جغرافیایی، سرزمینی، شوراها می‌باشد. شوراها در نظام حقوقی جمهوری اسلامی ایران نیز دارای جایگاه خاص و ویژه‌ای است. یکی از موضوعات مهم و مرتبط با شوراها در ایران تبیین شئون مختلف شوراهای محلی می‌باشد. «اصل هفتم قانون اساسی، شوراها را از ارکان تصمیم گیری و اداره امور کشور دانسته است و در فصل هفتم قانون اساسی در اصل یکصدم نیز شوراهای محلی نیز به عنوان نهاد ناظر بر اداره امور محل معرفی شده اند. در ادامه در اصل یکصدوسوم استانداران، فرمانداران و سایر مقامات کشوری که از طرف دولت منصوب می‌شوند مکلف به رعایت تصمیمات شوراها دانسته شده اند. برداشت حقوقی از این اصول آن است که شوراهای محلی در کشور دارای شئون مهمی همچون تصمیم گیری، اداره امور و نظارت می‌باشند و تأثیر عملی زیادی می‌باید رد نحوه اداره امور کشور داشته باشند. علاوه بر آن با استناد به اصل ششم قانون اساسی نیز که اداره امور کشور را از طریق آرای عمومی مانند همه پرسی، انتخاب رئیس جمهور و شوراها و … دانسته است این فرض تقویت می‌گردد. … بحث جدی در خصوص شئون مختلف شوراها و به عبارت دیگر جایگاه شوراها وجود دارد، به گونه‌ای که عده‌ای به شوراها به عنوان بازوی همکار و مشاور دولت و یا مجلس و عده‌ای دیگر نیز به عنوان نهادی تصمیم گیر و مشارکت کننده در اداره امور کشور می‌نگرند. در تلقی نخست از شوراها نقش مشورت در شوراها پررنگ‌تر شده و در تلقی دوم شوراهای محلی به عنوان شریک نگریسته شده است. هم اکنون تفکر غالب در کشور، شوراها را به عنوان یک نهاد مشاور همکار تلقی می‌کنند. در این نگاه، از وجه مدنیت شورا که همان مشارکت است و در بطن خود هم مشارکت جویی و مشارکت پذیری را داراست، غفلت می‌شود. به یقین، این دید باعث تمام مسائلی است که بر سر شوراها در کشور آمده است. از همین روست که به شوراهای اسلامی شهر به عنوان یک نهاد مشورتی و نهادی که در تصمیم گیری‌ها دخالتی ندارد نگاه می‌شود. در این دید هیچ وظایف خاص و مشخصی برای شوراها در اداره امور کشور تصور نمی‌شود. در یک بررسی اجمالی از مواد قوانین مصوب در خصوص شوراها، روز به روز شاهد کم شدن اختیارات و شئون تصمیم گیری شوراهای اسلامی و حرکت آن به سمت و سوی شورای مشاور و همکار هستیم … .» هرچند شاهد کاهش اختیارات و صلاحیت‌های شوراها می‌باشیم اما با این وجود در بسیاری از کشورهای دنیا همانطور که خاطر نشان ساختیم، شوراها از ارکان مهم تصمیم سازی و تصمیم گیری در اداره امور کشور می‌باشند و از این رو موضوع قابل توجه می‌باشد. یکی دیگر از ارکان مهم عدم تمرکز اداری، شهرداری‌ها می‌باشند. شهرداری‌ها نیز از جایگاه مهم و برجسته‌ای در کشورهای مختلف دنیا برخوردار می‌باشد. «شهرداری در فرانسه نهادی دارای شخصیت حقوقی است که از طریق آن نظر کلی ساکنان شهر توسط منتخبین آنان در مورد مسائل اداری ابراز می‌گردد، در حال حاضر فرانسه بیش از 36000 شهرداری دارد که اداره شهرها و دیگر مراکز جمعیتی را با وسعت و جمعیت متفاوت برعهده دارند. فقط دو درصد از شهرهای فرانسه دارای بیش از 10000 نفر جمعیت هستند که 50 درصد از جمعیت کشور را دربر می‌گیرند. شهردار پاریس دو وظیفه اصلی را برعهده دارد نه تنها نماینده دولت (فرماندار) است بلکه ریاست اجرایی حکومت محلی (شهرداری) را نیز برعهده دارد. … اهم وظایف شهرداری پاریس به شرح زیر است: ارائه خدمات شهری و زیربنایی، … برنامه ریزی شهری … مدیریت ترافیک شهری … حفاظت از محیط زیست، حفاظت از آب و هوا، صدا، بازیافت مواد زاید، رسیدگی به امور مدارس، رسیدگی به امور فرهنگی، جوانان و ورزش، ترویج فعالیت‌های ورزش، برنامه ریزی برای اوقات فراغت و سرگرمی‌های جوانان، اداره کتابخانه، اداره فرهنگسراها، … در اتریش نیز شهرداری از جایگاه مهم و برجسته‌ای برخوردار می‌باشد براساس قانون اساسی سال 1920، کشور اتریش دارای شکل فدرال حکومتی است و اختیارات و وظایف مملکتی بین حکومت مرکزی و 9 ایالت، که وین یکی از آن ایالات است، تقسیم گردیده است. واحدهای پایه حکومت شامل 2300 شهرداری است که در بین آنها وین به عنوان پایتخت دارای موقعیت ویژه‌ای است، زیرا همزمان شهرداری و ایالت است و شهردار علاوه بر ایفای نقش شهرداری، وظایف استاندار را نیز برعهده دارد. وظایف شهرداری‌های اتریش از سه منشأ سرچشمه می‌گیرد از آنجا که شهرداری‌های اتریش نماینده‌های قانونی ایالات محسوب می‌شوند، مسئول انجام وظایفی هستند که از طرف ایالات برعهده آنها گذاشته می‌شود. همچنین به عنوان مأمور حکومت مرکزی برای انجام امور محول ایالات وظایفی برای حکومت مرکزی نیز انجام می‌دهند. نوع سوم وظایف نیز مربوط به مسئولیت آنان در قبال امور داخل شهر است که تا حد زیادی در انجام آن‌ها خودمختاری و استقلال دارند. شهرداری، وظایف وسیعی از قبیل ارائه خدمات شهری، پاکیزگی خیابان‌ها، جمع‌آوری زباله، فضای سبز، نگهداری آثار باستانی، کانال‌ها، برنامه ریزی ترافیک، برنامه ریزی بازارهای محل، حفاظت از محیط زیست، ایجاد و توسعه و نگهداری خیابان‌ها، احداث مسکن، ایجاد مدارس ابتدایی و اداره امور مربوط به مسائل انتظامی و راهنمایی و رانندگی را برعهده دارد. … در سوئد و شهر استکهلم نیز شهرداری دارای جایگاه ممتازی می‌باشد. نظام شهرداری‌ها در سوئد در کنار شوراهای کانتی ساختار عمده حکومت محلی را در این کشور، که اهمیت و اختیارات خاصی دارد، تشکیل می‌دهد. خودگردانی محلی از طریق شهرداری‌ها و خودگردانی منطقه‌ای از طریق شوراهای کانتی اجرا می‌شود. در سوئد 24 شورای کانتی و 286 سازمان اداری شهرداری وجود دارد. در داخل قلمرو هر کانتی چند شهر که دارای شهرداری جداگانه‌ای هستند، وجود دارد …» همان طور که از مفاد مطلب مذکور به خوبی برمی آید شهرداری از جایگاه شایسته و بایسته‌ای در نظام‌های نختلف مدیریت شهری در کشورهای مختلف دنیا برخوردار می‌باشد و از این رو می‌توان گفت شهرداری‌ها بخش مهم و جدایی ناپذیر مدیریت شهری می‌باشند.
گفتار دوم: عدم تمرکز فنی
در نظام عدم تمرکز فنی مقامات مرکزی اختیار کامل اخذ تصمیم نسبت به یک یا چند امر معین عمومی را به مقامات و نهادهای فنی – تخصصی که کمابیش از مقامات قوه مرکزی مستقل می‌باشد اعطا می‌کنند. با عنایت به اینکه در بعضی از کارهای فنی – تخصصی در صورت اعطای اختیارات لازم و کافی به مقامات فنی در محل، با افزایش راندمان و پیشرفت محسوس کارها مواجه خواهیم بود، فلذا برای تأمین هدف فوق‌الذکر راهکارهایی همچون اعطای استقلال تصمیم گیری و شخصیت حقوقی مستقل اندیشیده می‌شود. در غیر این صورت شاهد ملاحظات ناروا و جهت دار مقامات و کارگزاران سیاسی خواهیم بود که هدفی به جز کاهش محسوس پیشرفت کار و کندی در جریان امور نخواهد داشت. برای نیل به عدم تمرکز فنی شرایط ذیل باید حاصل گردد اولاً واحد یا سازمان عمومی از شخصیت حقوقی مستقل در برابر دولت و مقامات مرکزی برخوردار باشد به گونه‌ای که این واحد یا سازمان عمومی در تصمیم گیری‌های خویش به طور کاملاً مستقل عمل نماید. ثانیاً واحد یا سازمان عمومی مذکور سرمایه و دارائی مجزا و مستقل از دولت مرکزی داشته باشند ثالثاً سازمان یا واحد عمومی بتواند اعمال حقوقی به نام و برای خود انجام دهد رابعاً مصرف اصلی و اساسی از تشکیل و ایجاد سازمان یا واحد عمومی بایستی انجام یک یا چند امر عمومی مشخص باشد به گونه‌ای که با عنایت به ماهیت واحد یا سازمان عمومی جنبه تخصصی و فنی داشته باشد. «عدم تمرکز فنی یعنی اعطای اختیار کامل اخذ تصمیم نسبت به یک یا چند امر معین عمومی به یک مؤسسه دولتی یا یک سازمان عمومی، در عدم تمرکز فنی گاه ایجاب می‌کند دولت مرکزی اداره‌ی سازمان یا سازمان‌ها و اداراتی را از حکومت مرکزی منتزع نموده و به آنها اختیار و استقلال و شخصیت حقوقی مستقل از حکومت مرکزی بدهد. منظور از اعطای چنین استقلالی این است که سازمان‌های مزبور از مداخلات سیاسی و بی‌مورد حکومت مرکزی به دور بوده در محیطی امن و فارغ از هرگونه دخالت یا آزادی کامل تصمیم گرفته به انجام امور مربوط مبادرت ورزند …».
مبحث چهارم: مبانی نظام عدم تمرکز اداری
در این مبحث به طور خلاصه به بررسی مبانی نظام عدم تمرکز اداری خواهیم پرداخت. نظام عدم تمرکز اداری همچون سایر مفاهیم و معانی مشابه ارای مبانی وجودی خاصی می‌باشد که در ادامه سعی می‌گردد به مهمترین و برجسته ترین آنها بپردازیم. هرچند ذکر این نکته خالی از لطف نمی‌باشد که مبانی نظام عدم تمرکز اداری متعدد بوده و در قالب و چارچوب یک یا تعدادی از مبانی ذیل الذکر خلاصه نمی‌گردد: اما با این وجود مبانی ذیل از شاخص ترین مبانی وجودی اندیشه نظام عدم تمرکز اداری می‌باشد.
گفتار اول: مشارکت‌جویی
یکی از مهمترین و برجسته ترین شاخص‌های عدم تمرکز اداری مشارکت‌جویی می‌باشد. اصولاً اندیشه مذکور با مشارکت شهروندان معنا یافته و از این رو بایستی گفت چنین مبنایی مهمترین مبنای مردمی اندیشه عدم تمرکز می‌باشد. از طریق عدم تمرکز اداری و به ویژه عدم تمرکز جغرافیایی دموکراسی حقیقی که به معنای مشارکت و حضور درگیرانه و فعال مردم در اداره امور خودشان می‌باشد، شکل عینی و حقیقی به خود خواهد گرفت بنابراین اختیار یعنی قدرت قانونی برای فرمان دادن و اقدام کردن جز عناصر مقوم و اصلی عدم تمرکز سرزمینی می‌باشد در صورتی که مردم محل در چارچوب نهادها و سازمان‌های محلی از قدرت و اختیار تصمیم گیری برخوردار نباشد. فی‌الواقع از فلسفه‌ی وجودی عدم تمرکز دور خواهیم شد. یکی از عناصر و اجزاء مهم در عدم تمرکز محل یا سرزمینی مشارکت مردم محله می‌باشد. «در واقع مشارکت مبتنی بر حق برابر هر یک از شهروندان باید هم در فرآیند اجرایی اهداف و برنامه‌ها و قوانین و سیاست‌ها صورت گیرد و هم در فرآیند تعیین و تشخیص اهداف و سیاست‌ها مورد توجه باشد. به علاوه مشارکت فرصت سوءاستفاده از قدرت و منابع مالی عمومی به وسیله مأموران دولتی را کاهش می‌دهد، لذا این نظریه با ارائه راهکارها و سازوکارهای مؤثرتری، روش مطمئن دخالت و پاسخگویی برای رسیدن به نتایج و تصمیم گیری‌های آگاهانه‌تر بلکه به طور کلی مؤثرتر و صحیح تری را پیشنهاد می‌کند» مشارکت‌جویی و تقویت مشارکت مردمی در اداره امور کشور در واقع یکی از مهم ترین مبانی عدم تمرکز اداری بویژه عدم تمرکز سرزمینی (محلی) می‌باشد. بی‌تردید یکی از لوازم توسعه فراگیر و پایدار شهری در مدیریت شهری، مشارکت فعال و آگاهانه شهروندان می‌باشد. و به همین خاطر اصل مشارکت شهروندان امر بسیار مهم و اساسی است. اگرچه این اصل به لحاظ نظری واجد اهمیت زیاد می‌باشد، ولی باید توجه داشت عملی کردن و به اجرا در آوردن آن در شهرهای کشورمان به آسانی میسر نمی‌باشد. به همین دلیل باید بر این باور بود که برای سامان بخشی عملی اصل مشارکت بایستی یکسری شرایط و مقتضیات از جمله‌ی تأمین شرایط اجتماعی و سیاسی مناسب، پتانسیل‌های لازم در ارتباط با فرهنگ مشارکت بین شهروندان، همچنین نگاه مثبت حاکمیت وجود داشته باشد. «شالوده‌های بنیادین حکومت مردم سالار را می‌توان در مقوله‌های مشروعیت مردم (تطابق هنجاری بین زمامداران و شهروندان) مشارکت همگانی، شناسایی و تضمین آزادی‌های فردی و گروهی، قانون مداری و برابری تلخیص نمود. آنچه در مقوله دموکراسی محلی باید مورد تأکید بیشتر قرار گیرد بحث مشارکت جمعی مردم محل در تعیین سرنوشت امور محلی است. بارزترین نمود عینی سازوکارهای دموکراتیک، مشارکت جمعی است. بنابراین دموکراسی مقوم به مشارکت جمعی است. بدون شناسایی و تضمین حق مشارکت شهروندان در امور عمومی سخن گفتن از دموکراسی بی‌مورد است. مفهوم مشارکت جمعی در دموکراسی محلی آن است که شهروندان یک روستا، شهر، شهرستان یا استان بتوانند با توسل به روشهای قانونی در عرصه عمومی حضور یافته و به صورت بعدی مدیریت محلی بپردازد و این موضوع بسیار مهمی می‌باشد که گویای ماهیت دموکراسی‌های محلی و لزوم ارتباط و تعمیق آن با موسوم و اصل مهم مشارکت‌جویی شهروندان می‌باشد. از این رو بایستی چنین گفت حق مشارکت شهروندان از مهمترین مبانی دموکراسی محلی است» نکته‌ای که در بررسی اصل مشارکت مردمی در سازماندهی امور مختلف شهری باید مورد توجه قرار گیرد، موضوع تفکیک مشارکت حقیقی و مؤثر شهروندان از مشارکت نمایشی و عوام‌فریبانه ایشان می‌باشد. به نظر می‌رسد در کشورهایی که موضوع مشارکت به عنوان یکی از عناصر مقوم دموکراسی چندان جایگاه خود را پیدا ننموده است، از مردم صرفاً در جهت نظرخواهی و همکاری آن هم به صورت غیر الزام‌آور استفاده می‌شود و مردم در فرآیند تصمیم گیری و تصمیم سازی نقش فعال مؤثری را ایفا نمی‌نمایند «به عبارت دیگر مشارکت حقیقی آن است که هر شهروندی بتواند با تمسک به مجاری و سازوکارهای مختلف در روند تصمیم گیری‌ها و تصمیم سازی‌ها و مدیریت واحد جغرافیایی محل زندگی خود شرکت و نظارت کرده و در صورت تمایل با احراز صلاحیت‌ها و توانمندیهای خاصی به هرم فوقانی قدرت محل نیز محدود نماید». امروزه مطابق با اسناد بین المللی یکی از ارکان مهم حاکمیت خوب در هر کشوری مشارکت آگاهانه و واقعی و معنادار شهروندان در اداره امور کشور می‌باشد و حکومت موظف است بسترها و لوازم لازم را برای مشارکت سازنده و مؤثر مردم را فراهم آورد. در غیر این صورت، یعنی در صورت عدم فراهم ساختن بسترهای لازم برای مشارکت مردم توسط دولت، چنین دولتی، واجد وصف دموکراتیک نبوده و خود را از مزایای وجود چنین دولتی محروم می‌سازد. به گونه‌ای که با شهروندانی مواجه خواهیم بود که رابطه یک سویه با دولت دارند و فاقد آگاهی و دانشی نسبت به جامعه خود وسائل و پدیده هایی که در جامعه اتفاق می‌افتند خواهند بود، و اساس عدم مسئولیت پذیری را در جامعه می‌پرورانند. چنین شهروندانی در واقع نقش ابراز و آلت دست دولت‌های متبوع خود می‌شوند به طوری که حکام آنان را به هر شکل و صورتی که دوست داشته باشند مورد استفاده و به نوعی بازیچه قرار می‌دهند و شهروندان به عنوان رعایای حکومت عمل می‌نمایند. بنابراین به نظر می‌رسد عنصر مشارکت شهروندان در اداره امور کشور و در چارچوب اندیشه مترقی عدم تمرکز اداری، محتوای نظام سیاسی یک کشور را تعیین می‌نماید. هرچه یک دولت و حکومت ارج و بهای بیشتری به مردم خود در جهت مشارکت معنادار و واقعی آنها در اداره امور جامعه بدهد آن حکومت و دولت دموکراتیک‌تر و هرچه از این عامل غفلت ورزد به همان میزان غیر دموکراتیک می‌باشد. فلذا عنصر مشارکت می‌تواند در اشکال و ظواهر مختلفی بوجود بیاید که به نظر می‌رسد یکی از جلوه‌های مهم و در عین حال مردمی آن مشارکت مردم در اداره امور شهر و محلات خود می‌باشد که این امر در قالب نظام شورایی متحقق می‌گردد.
گفتار دوم: ملاحظات فنی و عملی – اداری
«در نظام مرکزیت اداری تمام واحدهای اداری به یک مرکز و قطب تصمیم گیری واحد، مربوط و متصل می‌شوند. این ارتباط و اتصال به صورت شبکه‌های عمودی و افقی هرمی شکل است. به عبارت دیگر کلیه‌ی واحدهای اداری و کارکنان آنها هم از یک مرکز و هم از قطب و مرکز واحدی دستور می‌گیرند و مطیع و تابع قدرت واحد هستند مردم به کانون واقع در رأس هرم گزارش می‌دهند و از خود صلاحیت و اختیاری برای تصمیم گیری در اداره‌ی عمومی و اداری ندارند مگر آنچه را که این مرکز واحد اجازه دهد». به نظر می‌رسد یکی از مهمترین دلایل فنی، مرکزیت واحد اداری می‌باشد. چه اینکه همان گونه که پیداست کارگزاران اداری در چنین نظامی (نظام تمرکززدایی) هیچ گونه خلاقیت و ابتکاری از خودشان نمی‌دهند و از ابداع هر گونه نوآوری و شکوفایی در تصمیم سازی و تصمیم گیری محروم می‌باشند. در سیستم متمرکز اداری از آنجا که تصمیمات بوسیله مرکزیت واحد اداری اتخاذ می‌گردد، کارگزاران جزء اداری در شهرستان‌ها نقش یک بازیگر منفعل را ایفاء می‌کنند و به عبارت بهتر می‌توان گفت نظام اداری در چنین سیستمی از عدم انعطاف قابل توجهی رنج می‌برد. چرا که همان طور که می‌دانیم اخذ تصمیمات اداری مطلوب و متناسب با نیازها و ضرورت‌ها و هماهنگ با تصمیمات سایر بخش‌ها، که از سوی کارگزاران اداری بایستی اتخاذ گردد بدون توجه به مقتضیات و شرایط خاص هر تصمیم و در نظر گرفتن ملاحظات مرتبط با تصمیم امکان پذیر نمی‌باشد. «نظام اداری متمرکز خشک و غیر منعطف است و اعضای قوه‌ی مرکزی به علت تراکم کارها نمی‌توانند به سرعت تصمیم لازم را بگیرند، بعلاوه تصمیمات متخذه عجولانه و عاری از کیفیت بوده و به کندی کار دستگاه اداری کشور اضافه می‌نماید و احتمال تجاوز از قدرت و اختیار اداری و انحراف را تقویت می‌کند. سازمان‌های بزرگ اداری (بوروکراسی) که معایب زیادی دارند زاییده‌ی سیستم‌های متمرکز می‌باشند زیرا بوروکراسی‌های بزرگ، پرخرج، کندکار، متمرکز کننده‌ی قدرت و انحصارطلب و کنترل ناپذیر بوده و دارای معنای سیاسی هستند». همچنین به نظر می‌رسد یکی از چالش‌های عمده در اجرای نظام تمرکز، این می‌باشد که نظام متمرکز مانع حسن ادراه‌ی امور می‌باشد، چرا که بین مدیریت متمرکز و نیازهای محلی یک ارتباط مقتضی و مناسب وجود ندارد.
گفتار سوم: عدم کفایت دموکراسی نمایندگی و تمرکز در اداره امور
«هر کس در طول زندگی خود، خواه وابسته به گروه‌ها و انجمن‌های مختلف است؛ از خانواده و محله و باشگاه‌ها و اتحادیه‌های صنفی گرفته تا ملت و کشور برای تمامی این اجتماعات، چه بزرگ و چه کوچک، به عنوان یک مجموعه تصمیماتی گرفته می‌شود مثلاً در مورد اهدافی که باید پی گرفته شوند، قوانینی که باید براساس آنها کار انجام شود و همچنین تقسیم مسئولیتها و منافع حاصل از فعالیت‌ها در بین اعضای آن اجتماع این نوع تصمیم گیری‌ها را تصمیم گیری جمعی می‌نماییم، در مقابل، نوعی دیگر تصمیم گیری به نام تصمیم گیری فردی وجود دارد که در آن افرادی خاص به تنهایی از سوی بقیه تصمیم گیری می‌کنند. دموکراسی به نوع تصمیم گیری جمعی تعلق دارد. دموکراسی در مفهوم خود بیان کننده‌ی این آرمان است که تصمیماتی که بر اجتماعی به عنوان یک مجموعه اثر می‌گذارند، باید با نظر کلیه‌ی افراد آن اجتماع گرفته شوند و همچنین کلیه‌ی اعضا باید از حق برابری شرکت در تصمیم گیری برخوردار باشند. به عبارت دیگر، وجود دموکراسی مستلزم دو اصل کلی نظارت همگانی بر تصمیم گیری جمعی و داشتن حق برابر در اعمال این نظارت می‌باشد» دموکراسی با عنایت به مفهوم یونانی آن که به معنای حکومت مردم به وسیله مردم و برای مردم است، لیکن این اصطلاح از آن زمان تاکنون، تحولات فراوانی را پشت سر گذاشته است به گونه‌ای که رد اندیشه‌های سیاسی از آن به عنوان مفهومی بسیار پیچیده یاد می‌کنند که برای هر گروه معنای مورد نظر خود را دارد. در دموکراسی‌های نمایندگی مردم نقش مؤثر و کارآمدی در فرآیند تصمیم سازی، تصمیم گیری در حوزه‌های مختلف اقتصادی، سیاسی، فرهنگی، اداری ندارند. به عبارت بهتر برخلاف جایگاه رفیع مردم در دموکراسی‌های مشارکت محور، در این نوع از دموکراسی‌ها مردم از ضعف قوه ابتکار و خلاقیت رنج می‌برند. به گونه‌ای که توانایی تصمیم گیری و نقش آفرینی به صورت جمعی در کنار یکدیگر را ندارند. همچنین مردم نقش فعال و مؤثری برای نظارت بر زمامداران و وادار نمودن آنها به پاسخ دهی مقتضی و مناسب ندارند. «دموکراسی نمایندگی در مجموع سبب انفعال، انزوا و بی‌تفاوتی قشر عظیمی از شهرنشینان در خصوص شهر و در معنای گسترده‌تر آن سرنوشت خود گردیدند. شهروندان عملاً به توده‌های مصرف کننده خدمات دولتی تبدیل شدند که بی‌توجه و بی هیچ ارتباط ملموس و واقعی با وکلایشان صرفاً خدمات عمومی را بدون آن که حتی اطلاعاتی از فرآیند تصمیم گیری در مورد آن داشته باشند مصرف می‌کنند … از سوی دیگر مسئولان نیز با مشاهده اوضاع مذکور که مسئولیت آنها را در مقابل شهروندان پیچیده‌تر و بغرنج‌تر می‌کرد به دنبال واسطه برای حل مشکلات بودند … شیوه جدید تفکر در فرانسه منجر به طرح بحث دموکراسی محلی یا برمی گردید. در فرآیند مذکور مردم بایستی خود را در حاکمیت محلی و در مراحل مختلف تصمیم گیری شریک بدانند». با عنایت به مطالب فوق‌الذکر عدم کفایت دموکراسی نمایندگی برای مخاطب گرامی مشخص و روشن می‌گردد. اما در تمرکز اداره امور نیز مشکلاتی چند وجود دارد، به گونه‌ای که مردم در فرآیند تصمیم سازی و تصمیم گیری دارای ابتکار عمل نیستند. «تمرکز نظام و شیوه‌ای است که در آن تصمیمات در زمینه کلیه امور عمومی (ملی و محلی) توسط مرکز سیاسی و اداری معمولاً در پایتخت مملکت (مرکز) قرار دارد اتخاذ و به موقع اجرا گذاشته می‌شود در این حالت قدرت و اختیار اداره و اجرای امور نیز کلاً در سازمانهای مرکزی تجمع یافته است» به نظر می‌رسد در نظام متمرکز اداری مردم با عنایت به تجمیع قدرت در دست کارگزاران حکومتی، در فرایند تصمیم سازی و تصمیم گیری نقش فعال و مؤثری را ایفاء نمی‌نمایند، در این وضعیت حکام و کارگزاران مرکزی کلیه‌ی اختیارات اداری، سیاسی، فرهنگی، اقتصادی، اجتماعی را برعهده گرفته، و راه مشارکت مردم در اداره امور محلی را می‌بندند. با توجه به نحوه اداره نظام متمرکز، مردم در چنین نظامی فاقد ابتکار عمل لازم و همچنین خلاقیت در حوزه‌های مختلف زندگی خود می‌باشند به گونه‌ای که توانایی انجام و اعمال کارهای جمعی و مشارکتی برایشان سخت می‌آید. در نظام متمرکز، دولت کلیه امور مرتبط به مصالح ملی و محلی را خود مستقلاً برعهده می‌گیرد، و نظام شورایی در بستر عدم تمرکز اعمال می‌گردد، فاقد محتوا و معنی می‌باشد. در نظام متمرکز همان طور که گفته شد به دلیل عدم اعتماد کافی حکومت به مردم، ایشان دارای ابتکار عمل و خلاقیت لازم در اداره امور نمی‌باشد در حالی که به نظر می‌رسد برای خلق و ابداع کارهای جدید و به طور کلی نوآوری در مسائل مختلف در حوزه‌های مختلف اقتصادی، اجتماعی، فرهنگی و … مردم بایستی دارای اعتماد به نفس لازم باشند و این اعتماد به نفس زمانی شکل واقعی به خود می‌گیرد که مردم دارای صلاحیت و اختیار لازم و کافی برای نقش آفرینی در حوزه‌های مختلف زندگی باشند.
فصل دوم:
جایگاه حقوقی سازمان تعاون روستایی ایران
در این فصل به بررسی، ارزیابی و تحلیل جایگاه حقوقی سازمان تعاون روستایی ایران در پرتو اندیشه و نظام غیر متمرکز اداری می‌پردازیم. در این فصل موضوعات متنوعی مورد بررسی و ارزیابی قرار می‌گیرد که از جمله می‌توانیم به شخصیت حقوقی سازمان تعاون روستایی ایران، نظام حقوقی حاکم بر سازمان تعاون روستایی، رابطه سازمانی و سلسله مراتبی سازمان مذکور با سازمانها و نهادهای اداری دیگر اشاره نماییم. ذکر این نکته خالی از لطف نخواهد بود که در تحلیل، بررسی و ارزیابی کلیه موضوعات ذیل الذکر مبنا محور و پایه بحث‌ها اندیشه عدم تمرکز اداری و شاخصه‌ها و معیارهای مربوط به آن می‌باشد.
مبحث اول: شخصیت حقوقی سازمان تعاون روستایی ایران
در این مبحث به بررسی و ارزیابی و تحلیل شخصیت حقوقی سازمان تعاون روستایی ایران می‌پردازیم. هر سازمان و نهاد اداری به منظور ایفای صحیح و درست وظایف و کارکردهای محوله بایستی از شخصیت حقوقی مستقل و مجزایی برخوردار باشد؛ شخصیتی که گویای توانایی و اداره امور و انجام دقیق کارکردها و صلاحیت‌ها باشد. در این قسمت ابتدا به بیان مفهوم و شاخصه‌های شخصیت حقوقی می‌پردازیم. شخصیت حقوقی گویای اهداف، برنامه‌ها، خط مشی‌ها و مقاصد مشترک عده‌ای افراد می‌باشد که در راستای تحقق برخی از مطالبات و اهداف اداری، سازمانی، اقتصادی، اجتماعی، عمرانی، فنی، حقوقی و … سازمان و نهادهایی را ایجاد می‌نمایند و از این رو شخصیت حقوقی از عناصر تکوینی خاص بوجود آمده است. پژوهشگران، تحلیلگران، و نویسندگان حقوقی، تعاریف متعدد و متونع و مختلفی از شخصیت حقوقی ارائه داده اند. اما همگی آنها در این نکته اعطای شخصیت حقوقی به نهادها و سازمان‌های اداری یک امر ضروری و مهم و لازم می‌باشد، هیچگونه تردیدی ندارند، در واقع بایستی گفت: «مسلماً بدون شناسایی شخصیت حقوقی برای سازمان‌ها و نهادهای اداری، تعیین شناسایی اهلیت برای برخورداری از حقوق مدنی (حق تمتع و حق استیفا)، روابط و مناسبات بین آنها کلاف سر در گمی می‌شد و مشکلات و معضلات بزرگی به وجود می‌آمد. در صورتی که شناسایی شخصیت حقوقی برای سازمان‌ها یا جمعیت‌ها یا گروه‌ها سبب می‌شود که این سازمان‌ها و جمعیت‌ها بتوانند برای مدت طولانی و نامحدود تشکیل شوند و به فعالیت هایی که فراتر از عمر شخص طبیعی و نیروی خلاقه اوست ادامه دهند». در مجموع بایستی گفت شناسایی موضوع شخصیت حقوقی، وسیله، ابزار و مکانیسمی می‌باشد که در آن راستا دولت و سایر نهادها و سازمان‌های اداری مرتبط با آن و حتی اشخاص حقوقی خصوصی حقوق، منابع آرمان‌ها و دیدگاه‌ها، ارزش‌های قانونی و مشروع خود را براساس آن و در چارچوب آن پیگیری می‌نمایند. امروزه این موضوع که شناسایی شخصیت حقوقی نه به عنوان یک اختیار بلکه به عنوان یک انتخاب اجباری به ویژه در خصوص دولت و نهادهای مرتبط با آن مطرح می‌باشد، هیچگونه تردیدی وجود ندارد، چه اینکه شخصیت حقوقی به عنوان یک واقعیت به شمار می‌آید و نه یک ادعا و توهم و از این رو لزوم درک تحلیل و ارزیابی آن برای هر تحلیلگر حقوق اداری لازم و ضروری می‌باشد. به ویژه آنجا که موضوع تحلیل ساختار و سازمان یک نهاد و سازمان دولتی به طور کلی عمومی مطرح می‌شود. از طرف دیگر همان طور که گفته شد شخصیت حقوقی بین منافع و اهداف مشترک می‌باشد. توضیح اینکه هر سازمان و نهاد اداری به منظور رسیدن به آرمان‌ها و خط مشی‌های خود پاره‌ای از منافع و اهداف خاصی را تبیین و تعریف می‌نماید و از این رو بایستی چارچوب و ساختاری داشته باشد که از این منافع و اهداف مشترک و علائق و دغدغه‌های جمعی دفاع نماید، و در این راستا و جهت موضوع شخصیت حقوقی مطرح می‌شود. با شکل گیری شخصیت حقوقی می‌توان به نتایج ذیل رسید؛ پاره‌ای از اشخاص طبیعی که خط مشی‌ها، اهداف و آرمان‌ها و به طور کلی دغدغه‌های مشترک دارند و از این رو قانون از این منافع و علائق مشترک دفاع و حمایت می‌نماید. دوم اینکه؛ این منافع منحصر به فرد به چنین اشخاص می‌باشد و از این رو نباید به هیچ وجه با منافع، دغدغه‌ها و اهداف شخصی و خصوصی آنها خلط نمود. ثالثاً با شناسایی و اعطای عنوان شخصیت حقوقی می‌توان این نتیجه را گرفت که همگی اعضایی که شخصیت حقوقی را تشکیل داده اند، حکم گروه واحد و مشخصی می‌دهند و از این رو این شخصیت حقوقی و اعتبار و عنوان مرتبط با آن می‌باشد که از اهداف و علائق اشخاص تشکیل دهنده شخصیت دفاع می‌نماید. بنابراین باید دانست شخصیت حقوقی پیوند و ارتباط وثیق و معناداری با اشخاص طبیعی و حقیقی دارد. چه اینکه این اشخاص طبیعی و حقیقی می‌باشند که با اداره و اهداف مشترک و دغدغه‌های مخصوص و منحصر به فرد خود موجبات شناسایی، تشکیل شخصیت حقوقی را فراهم می‌آورند. همچنین باید دانست صرف وجود اداره و هدف و علائق مشترک نمی‌تواند بین ایجاد و تشکیل شخصیت حقوقی باشد بلکه بایستی پاره‌ای شرایط زمینه‌ای دیگر وجود داشته باشد، از جمله آنها می‌توان به وجود قصد تشکیل اشاره نمود. بایستی هنگامی که عده‌ای می‌خواهند به تشکیل شخصیت حقوقی بپردازند. قصد حقیقی و واقعی را در این راستا داشته باشند، به گونه‌ای که بتوان گفت که بتوان شخصیت حقوقی وجود خارجی دارد. در این راستا می‌توان گفت قصد تشکیل شخصیت حقوقی نوعی اعتبار و ارزش حقوقی برای شخصیت حقوقی ایجاد می‌نماید، به گونه‌ای که به هنگام اختلاف نظر حقوقی در این خصوص می‌توان به آن استناد نمود و به دلایل و جهات مختلف آن را اثبات نمود. از سوی دیگر بایستی گفت اشخاص طبیعی که شخصیت حقوقی را به وجود می‌آورند، بایستی براساس قوانین و مقررات موضوعه واجد شرایط و اهلیت لازم باشند و با ممانعت خاص قانونی مواجه نشده باشند، در غیر این صورت تشکیل شخصیت حقوقی منتفی می‌باشد. در برخی موارد عده‌ای بنا به خواست و نیت خود قصد تشکیل شخصیت حقوقی خاصی دارند که به جهات و دلایلی قانونی خاص با مانع روبرو می‌شوند، از جمله نداشتن سن قانونی و یا عدم وجود شرایط و ویژگی‌های تخصصی و منحصر به فردی که برای هر شخصیت حقوقی لازم و ضروری است. همچنین یکی دیگر از شرایطی که در خصوص تشکیل شخصیت حقوقی لازم و ضروری می‌باشد، وجود و معرفی شخصی با هر عنوان اعم از مستولی، سرپرست، مسئول، مدیر و … برای پاسخگویی در خصوص و عملکرد شخصیت حقوقی در مراجع قانونی می‌باشد؛ شخصیت حقوقی همان طور که گفته شد واقعیت غیر قابل انکار جامعه امروزی می‌باشد و از این رو به منظور درک و شناسایی چنین واقعیتی وجود مکانیسم پاسخگویی در این خصوص لازم و ضروری است، مکانیسمی که شفاف، روشن و بدون ابهام باشد. بنابراین شخص حقوقی موجودی می‌باشد که این قابلیت و شایستگی و صلاحیت را دارد که از حقوق و تکالیفی همچون انسان‌ها به استثنای مواد خاصی برخوردار شوند. «چنانکه شخصیت حقوقی، عبارت است از صلاحیت دارا شدن حقوق و تکالیف برای موضوعات غیر انسان» اما شخصیت حقوقی برای اینکه به معنای حقیقی کلمه به عنوان شخصیت حقوقی شناخته شود بایستی از مؤلفه‌ها، شاخص‌ها، معیارها و ضوابط خاصی برخوردار باشد که در ادامه در گفتارهای مجزا و جداگانه به بررسی و عناصر تکوینی شخصیت حقوقی و بویژه تحلیل عناصر تکوینی شخصیت حقوقی سازمان تعاون روستایی ایران خواهیم پرداخت.
گفتار اول: صلاحیت تصمیم گیری مستقل
یکی از مهمترین عناصر تکوینی شخصیت حقوقی صلاحیت تصمیم گیری مستقل می‌باشد. هر سازمان و نهاد اداری به منظور تکوین و شکل گیری مفهوم شخصیت حقوقی صلاحیت تصمیم گیری مستقل بوده، به گونه‌ای که فارغ از هر گونه تأثیرگذاری، و فشار سازمان‌ها و نهادهای دیگر بتواند به گونه‌ای مستقل به ایفای وظایف و کارکردهای محوله بپردازد. به بیان بهتر شخصیت حقوقی زمانی به معنای حقیقی کلمه بوجود خواهد آمد که سازمان، نهاد و اداره‌ای بتواند به صورت مستقل از قدرت تصمیم سازی و تصمیم گیری برخوردار باشد. سازمان مرکزی تعاون روستایی ایران در سال 1348 با ماهیت شرکت سهامی دولتی و به صورت نامحدود تأسیس شد و اساسنامه آن در سال 1348 به تصویب کمیسیون‌های مجلسین سابق رسید و شکل قانونی به خود گرفت و هیأت دولت مأمور اجرای آن گردید. «تعاون به عنوان یک نهضت اجتماعی، اقتصادی و فرهنگی در ایران از سال 1303 شمسی با تصویب اولین قانون، تجارت زمینه ساز قانونمند شدن را پیدا کرد به نحوی که می‌توان قانون تجارت را سرآغاز تعاون روستایی در ایران دانست. در خرداد 1325 قانون زمینه‌های خرید و فروش محصولات کشاورزی، ممانعت معاملات سلف و تصدیات واسطه‌ها و رباخواران، اعطای وام به کشاورزان و دامداران دفاع از حقوق دهقانان، تصمیم و گسترش بیمه محصولات کشاورزی و دامی پیش بینی شده بود. اولین قانون شرکتهای تعاونی در ایران در مرداد 1334 شمسی مشتمل بر یازده ماده و یک تبصره با الهام از قوانین تعاونی دیگر کشورها از تصویب کمیسیون مشترک مجلسین سنا و شورای ملی وقت گذشت و بانک کشاورزی براساس مفاد این قانون نسبت به اعزام کارمندان و کارشناسان خود به روستاها اقدام نمود تا زارعین را به تشکیل شرکت‌های تعاونی روستایی تشویق و راهنمایی نماید. سرعت عمل در تشکیل تعاونی‌ها آنقدر زیاد بود که نیاز به تشکیل سازمانی برای هدایت، ارشاد، نظارت و پیشبرد امور آنها شدیداً احساس می‌شد و سازمان مرکزی تعاون روستایی ایران به صورت شرکت سهامی برای مدت نامحدود با سرمایه اولیه یک میلیارد و سیصد و چهل میلیون ریال رسماً در سال 1342 تأسیس و موظف شد موجبات پیشرفت و توسعه تعاون و پیشبرد عملیات اقتصادی، اجتماعی، بازرگانی و خدمات تعاونی‌ها را به عهده گیرد و برای تحقق این اهداف وظایف سنگینی به این سازمان محول گردید. در سال 1357 تعداد تعاونی‌های روستایی در کشور 2942 شرکت و با عضویت … بوده و سرمایه اولین این سازمان توسط دولت تأمین و انتقال سهام به اتحادیه‌های تعاونی به نحوی در اساسنامه آن منظور گردید که به تناسب توان مالی اتحادیه‌ها سهام سازمان توسط آنها خریداری و به تریج سهام سازمان به اتحادیه‌ها منتقل شود که تاکنون حدود 22 درصد سهام به اتحادیه‌ها انتقال داده شده است. پس از پیروزی انقلاب اسلامی و توجه خبرگان رهبری در تنظیم قانون اساسی جمهوری اسلامی سال 1358 در اصول 43 و 44 قانون اساسی، بخش تعاون در کنار دو بخش دولتی و خصوصی به عنوان یکی از بخش‌های سه گانه اقتصاد کشور معرفی شده است و تعاون به عنوان راهکار موفق در نیل به اهداف نظام اسلامی در دو بعد اقتصادی و اجتماعی مورد تأکید قرار گرفت. در سال 1370 قانون بخش تعاونی مشتمل بر 71 ماده و 50 تبصره به تصویب مجلس شورای اسلامی رسید و مورد تأیید شورای نگهبان قرار گرفت. بر این اساس وزارت تعاون تشکیل و مقرر شد که کلیه تعاونیها از جمله شبکه تعاونی‌های روستایی و کشاورزی تحت پوشش این وزارتخانه جدید قرار گیرد، در این صورت وزارت کشاورزی وقت (جهاد کشاورزی کنونی) مهمترین بازوی اجرایی خود را در عرصه توسعه روستایی و کشاورزی از دست می‌داد. بدین ترتیب قادر به انجام وظایف قانونی خود در امور روستاها نمی‌برد. از این رو خواستار مستثنی شدن سازمان مرکزی تعاون روستایی ایران از شمول قانون مذکور گردید که در تاریخ 24/7/1370 قانون مستثنی شدن سازمان مرکزی تعاون روستایی از شمول قانون بخش تعاون ملی ماده واحده به تصویب مجلس شورای اسلامی رسید که به موجب این قانون سازمان مزبور از کلیه وظایف و اختیارات مندرج در مقررات مربوطه از قانون بخش تعاونی اقتصاد جمهوری اسلامی ایران مصوب 13/6/70 مستثنی و کماکان تابع وزارت کشاورزی قرار گرفت». همانطور که از سیر تاریخی پیدایش سازمان تعاون روستایی به خوبی برمیآید سازمان تعاون روستایی مرکزی ایران دارای سیر تاریخی و تحولاتی خاصی بوده، به گونه‌ای که می‌توان گفت از سیر تاریخی مذکور به خوبی می‌توان صلاحیت تصمیم گیری مستقل سازمان را استنباط نمود. اما علاوه بر سیر تاریخی مذکور به منظور درک، شناسایی و فهم دقیق از صلاحیت تصمیم گیری مستقل سازمان بایستی به قوانین و مقررات مرتبط با سازمان اشاره و در آنها به جستجو بپردازیم. یکی از نهادهایی که به صورت غیر دولتی و به ویژه در قالب شرکت اداره می‌گردند دارای اساسنامه‌ای می‌باشند که به نوعی قانون داخلی آن را تشکیل می‌دهد و از این رو سازمان تعاون روستایی نیز از این امر مستثنی نمی‌باشد. در اساسنامه سازمان مرکزی تعاون روستایی ایران آیا در خصوص صلاحیت تصمیم گیری مستقل مطلبی وجود دارد؟ در فراز ابتدایی ماده 3 اساسنامه سازمان مذکور چنین می‌خوانیم: «هدف سازمان به تبعیت از برنامه‌های وزارت اصلاحات ارضی و تعاون روستایی تأمین موجبات پیشرفت و گسترش و تقویت تعاون و توسعه عملیات اقتصادی و بازاریابی و بازرگانی و خدمات تعاونی در روستاهاست و برای رسیدن به این مقاصد عملیات زیر را در حدود امکانات مربوط انجام می‌دهد. … همان طور که از مفاد ماده مذکرو به خوبی برمی آید هدف و کار ویژه اصلی سازمان تعاون روستایی، تقویت، پیشرفت و توسعه تعاون می‌باشد و از این رو این هدف محقق نخواهد شد مگر اینکه سازمان تعاون روستایی واجد اختیارات و صلاحیت‌های مستقل تصمیم گیری باشد. به بیان دیگر وجود صلاحیت تصمیم گیری و تصمیم سازی از بدیهیات بوده و امری و موضوعی روشن می‌باشد چه اینکه در غیر این صورت وظایف 34 گانه مقرر در ماده 3 اساسنامه سازمان تعاون روستایی بی‌معنا و پوچ خواهد بود.
گفتار دوم: استقلال بودجه‌ای و درآمدی
در این خصوص بایستی گفت یکی از مهمترین اشکال و شاخصه‌های مهم شخصیت حقوقی استقلال بودجه‌ای و درآمدی می‌باشد. هر سازمان و نهاد اداری زمانی می‌تواند ادعای استقلال در چارچوب شخصیت حقوقی خود نماید که از بودجه و درآمد مستقل و مجزا برخوردار باشد. در واقع بایستی گفت هر سازمان و نهاد اداری به منظور ایفای صحیح و درست وظایف و صلاحیت‌های محوله بایستی به اندازه‌ی کافی از بودجه و درآمد مستقل برخوردار بوده تا بتواند با پشتوانه قوی به اهداف، آرمانها، و خط مشی‌های ترسیم شده نایل شود. در واقع «یکی از خطوط کلی نظام حقوقی هر شخصیت حقوقی مستقل، استقلال مالی می‌باشد» امروزه در راستای کاهش وابستگی بودجه‌ای و درآمدی دولت‌ها بسیاری از مؤسسات و نهادها و شرکت‌های وابسته و تحت نظر خود را به بخش خصوصی واگذار نموده و خود صرفاً به اعمال حاکمیتی می‌پردازند و دست از اعمال تصدی برداشته اند و یا آن را بسیار کاهش داده اند، چه اینکه هیچ دولتی حتی دولت‌های پیشرفته و ثروتمند کشورهای غربی به جهت نیازها، خواست‌ها، مطالبات پیچیده و متعدد شهروندان از آنها و نیز چالش‌ها و مشکلات متعددی که در تأمین هزینه‌های مالی اداره امور کشور دارند، نمی‌توانند اقدام به تجدیدنظر در صلاحیت‌ها و کاهش نظم وظایف و اختیارات تفویضی نموده اند، بنابراین هر سازمان و نهاد اداری که بتواند منابع درآمدی مستقل و مکفی بریا خود تدارک بیند به عنوان سازمان و نهاد کارآمد و مستقل‌تر به شمار می‌آید. از همین رو در ذات و جوهره مفهوم و اندیشه شخصیت حقوقی نیز موضوع استقلال درآمدی و بودجه‌ای نهفته است. در این خصوص در فصل سوم اساسنامه سازمان تعاون روستایی چنین آمده است، مقررات مالی و متفرقه و از این رو موادی به شرح ذیل به آن اختصاص یافته است. ماده 45- سال مالی سازمان روز اول فروردین هر سال آغاز و در روز آخر اسفندماه همان سال به پایان می‌رسد. ماده 46- مدیر عامل سازمان باید هر ماه یک نسخه از خلاصه حساب‌های دفتر کل و 20 روز قبل از انعقاد مجمع عمومی عادی سالانه یک نسخه از ترازنامه سالانه با کلیه ضمائم مربوط را جهت حسابرسی به بازرسان تسلیم نماید. در ماده 47 اساسنامه مذکور نیز در ادامه چنین آمده است: «ارزیابی اقلام ترازنامه به طریق ذیل خواهد بود: 1- اموال منقول و غیر منقول به قیمت خرید یا قیمت تمام شده پس از وضع استهلاک. 2- مدت استهلاک در صورتی که در قوانین مربوط پیش بینی نشده باشد در مورد اموال منقول از یک تا سه سال بر حسب نوع مال و مدت استهلاک ساختمان‌ها بر حسب دوام و استحکام آنها تعیین و در هر حال نباید از بیست سال تجاوز نماید. 3- برای مطالبات مشکوک الوصول باید اندوخته کافی از محل سود ویژه تأمین گردد و هرگاه مطالبات مذکور غیرقابل وصول تشخیص شود از اندوخته مزبور باید برداشت و واریز شود. ماده 48: «الف- در حساب سود و زیان سازمان بهره وام‌ها متناسب با مدت محسوب و بهره متعلق سال مالی مربوط به درآمد همان سال احتساب و منظور خواهد شد. ب- سود ویژه سازمان عبارت است از جمع درآمدها پس از کسر کلیه هزینه‌ها و استهلاک ها. ماده 49: «سود ویژه با تصویب مجمع عمومی به طریق زیر تقسیم می‌شود: «الف- پانزده درصد آن به حساب سرمایه احتیاطی منتقل می‌گردد. مشروط به اینکه این مبلغ کمتر از یک درصد سرمایه پرداخت شده نباشد منظور کردن این قسمت از سود ویژه به سرمایه احتیاطی تا زمانی که سرمایه مزبور معادل سرمایه پرداخت شده سازمان بشود اجباری است. ب- به پیشنهاد هیأت مدیره قسمتی از سود ویژه برای تشکیل اندوخته مطالبات مشکوک الوصول تخصیص می‌یابد. ج- به پیشنهاد هیأت مدیره ممکن است قسمتی از سود ویژه برای نقل به سال بعد تخصیص یابد. د- ممکن است مبلغی از سود ویژه برای پاداش هیأت مدیره و بازرسان و کارکنان سازمان اختصاص داده شود … از طرف دیگر در ماده 4 اساسنامه سازمان تعاون روستایی مرکزی ایران چنین آمده است: «سرمایه اولیه سازمان یک میلیارد و هفتاد و سه میلیون و نهصد و نود هزار ریال است که به یکصدوهفت هزار و سیصد و نود و نه سهم ده هزار ریالی تقسیم و تمام پرداخت شده است و با تصویب مجمع عمومی عادی ممکن است میزان سرمایه اضافه گردد. «بودجه کل کشور از دو بخش شامل بودجه عمومی دولت و بودجه شرکت‌های دولتی تشکیل شده است. بودجه عمومی دولت بیانگر منابع و مصارف وزارتخانه‌ها و مؤسسات دولتی است و بودجه شرکت‌های دولتی شامل حدود 500 شرکت دولتی است. شرکت دولتی طبق قانون به شرکتی گفته می‌شود که بیش از 50 درصد سهام آنها متعلق به دولت باشد. تنوع شرکت‌های دولتی به گونه‌ای است که تفاوت ماهیت جدی با یکدیگر دارند: مثلاً بودجه شرکت هایی مانند بانک مرکزی، شرکت ملی نفت، سازمان تعاون روستایی، صندوق بیمه محصولات کشاورزی، شرکت‌های آب و برق منطقه ای، سازمان بیمه خدمات درمانی، سازمان خصوصی سازی، سازمان حسابرسی و … بدون توجه به مأموریت و ماهیت آنها با هم جمع زده شده و به عنوان بودجه شرکت‌های دولتی ارائه می‌شود. درواقع تنها ضابطه‌ای که برای طبقه بندی شرکت‌های دولتی لحاظ می‌شود، سودده و زیان ده بودن آنهاست. با توجه به اینکه در سال‌های اخیر بسیاری از شرکت‌های دولتی زیان ده بوده اند عملاً بودجه سر به سر تنظیم می‌کند، در نتیجه حتی طبقه بندی فرق نیز بی خاصیت شده است». همان طور که از مفاد مطلب مذکور به خوبی برمی آید شرکت تعاون روستایی مرکزی ایران در قالب و چارچوب شرکت دولتی اداره می‌گردد و از این رو بودجه آن بودجه یک نوع شرکت دولتی می‌باشد و عمده بودجه آن از سوی دولت (قوه مجریه) تأمین می‌گردد. هرچند که همانطور که خاطر نشان ساختیم سازمان تعاون روستایی مرکزی ایران در فصل سوم اساسنامه خود به سازوکارهای خاص مالی خود اشاره نموده است اما با این وجود باید گفت میزان قابل توجه بودجه سازمان مذکور از طرف قوه مجریه تأمین می‌گردد و این امر یکی از چالش‌های خاص بودجه‌ای و درآمدی سازمان تعاون روستایی مرکزی ایران است هرچند این امر به معنای آن نیست که سازمان تعاون روستایی مرکزی ایران فاقد منابع دیگر مالی در تضمین و تحقق و تأمین بودجه و درآمد خود باشد؛ بلکه باید دانست سازمان مذکور علاوه بر بودجه دولتی که به آن تزریق می‌گردد واجد منابع درآمدی و بودجه‌ای دیگر و یا عبارت بهتر تا حدودی مستقل نیز می‌باشد. سازمان تعاون روستایی مرکزی ایران همچون سایر شرکت‌های دولتی در بستر و قلمرو جمهوری اسلامی ایران از کمک‌های غیر دولتی و سازمانها و نهادها و اشخاص خصوصی البته در چارچوب قانون نیز برخوردار می‌باشد که می‌تواند نقش مهمی در ایجاد و شکل گیری منابع درآمدی آن داشته باشد و از سوی دیگر همان طور که گفته شد سازمان تعاون روستایی مرکزی ایران از آنجا که به صورت شرکت دولتی اداره می‌شود با عنایت به چارچوب وظایف و صلاحیت‌های مقرر در اساسنامه از طریق اجرای وظایف خود به کسب و تحصیل درآمد می‌پردازد. هرچند باید دانست از آنجا که بخش عمده بودجه سازمان تعاون روستایی مرکزی ایران از سوی دولت تأمین می‌گردد و از این رو بایستی با احتیاط سخن گفت که سازمان تعاون روستایی مرکزی ایران به طور نسبی از استقلال درآمدی بودجه‌ای برخوردار می‌باشد.
گفتار سوم: حق اقامه دعوا مستقل
یکی دیگر از اجزاء و عناصر تکوینی مهم هر شخصیت حقوقی شناسایی حق اقامه دعوا مستقل سازمان تعاون روستایی مرکزی ایران است. حق دادخواهی یکی از مهمترین حقوق شهروندان و از سوی دیگر یکی از شاخص‌های مهم هر شخصیت حقوقی می‌باشد حق دادخواهی و اقامه دعوا امروزه نه تنها برای اشخاص طبیعی و حقوقی بلکه برای اشخاص حقوقی نیز به رسمیت شناخته شده است؛ ضرورت حق اقامه دعوا مستقل و دادخواهی برای اشخاص حقوقی با عنایت به پیچیدگی‌های موضوعات حقوقی، تنوع و تعدد چالش‌ها و موضوعات پیش آمده برای اشخاص حقوقی غیر قابل انکار است. چه اینکه بدون حق مذکور نمی‌توان امنیت حقوقی و تضمین مشخصی برای ایفای صحیح، بدون دغدغه و کارآمد صلاحیت‌ها و کارکردهای اشخاص حقوقی در نظر گرفت. یکی از مثال هایی که در خصوص حق دادخواهی همچون سایر حقوق همچون اشخاص طبیعی برای اشخاص حقوقی میزنند. ماده 588 قانون تجارت می‌باشد. در این ماده چنین می‌خوانیم: شخص حقوقی می‌تواند دارای کلیه حقوق و تکالیفی شود که قانون برای افراد قائل است. مگر حقوق و وظایفی که بالطبیعه فقط انسان ممکن است دارای آن باشد، مانند حقوق و وظایف ابوت و نبوت و امثال ذلک. همان طور که از ماده مذکور به خوبی برمی آید شخص حقوقی از کلیه حقوق شخص طبیعی می‌تواند برخوردار شود و اصل در این خصوص اهلیت تمتع شخص حقوقی می‌باشد، مگر آنچه که به طور ذاتی و جوهری و طبیعی به اشخاص طبیعی تعلق دارد. البته باید دانست که شخص حقوقی نمی‌تواند خارج از حدود و چارچوب قانون و مقررات مربوطه و اساسنامه و … از حقوقی برخوردار باشد و حقوقی که برای هر شخص حقوقی در نظر گرفته می‌شود، متناسب با هدف هایی می‌باشد که برای او در نظر گرفته شده است؛ یکی از حقوقی که شخص حقوقی بایستی همچون سایر اشخاص طبیعی از آن برخوردار باشد و با هیچ مانع قانونی روبرور نمی‌باشد، موضوع حق اقامه دعوا له یا علیه اشخاص حقوقی وجود داشته باشد تا نوعی زمینه شکل گیری مسئولیت پذیری و پاسخگویی آنها وجود داشته باشد. «اولاً تظلم و دادخواهی حق مسلم همه افراد و ایجاد دستگاه قضایی صالح برای تضمین امنیت شهروندان تکلیف جامعه و حکومت است. ثانیاً این حق مطلق است؛ بدین معنی که نمی‌توان مانع استفاده احدی از آن شد. ثالثاً چه بسا ممکن است که افراد قصد تظلم و دادخواهی علیه مقامات و دستگاه‌های دولتی و قضایی داشته باشند. نظام جمهوری اسلامی ایران موظف است امکانات قضایی لازم را بدون هیچ گونه تضییق و اعمال قدرتی، در اختیار آنان قرار دهد تا افراد جامعه از ظلم و فساد دستگاه‌های عمومی مصون بمانند» با این مقدمه آیا سازمان تعاون روستایی مرکزی ایران دارای حق اقامه دعوا مستقل می‌باشد؟ در این خصوص در بند 1 ماده 37 اساسنامه سازمان یکی از وظایف و اختیارات مدیر عامل را به شرح ذیل می‌داند … نمایندگی سازمان در برابر اشخاص ثالث و مراجع قضایی و کلیه ادارات دولتی و مؤسسات خصوصی با حق توکیل غیر … . همانطور که از مفاد این بند از وظایف و اختیارات مدیر عامل سازمان تعاون روستایی مرکزی ایران به خوبی برمی آید، حق اقامه دعوا در مراجع ذی صلاح قضایی و همچنین کلیه ادارات دولتی و مؤسسات خصوصی در دعاوی له یا علیه سازمان مورد شناسایی و تصریح قرار گرفته است به گونه‌ای که حتی اگر این بند از وظایف مدیر عامل سازمان فوق‌الذکر نیز ذکر نمی‌شد باز می‌توانیم براساس اصول کلیه حقوقی و نیز بدیهی و روشن بودن موضوع، حق اقامه دعوی مستقل را مورد شناسایی قرار دهیم. در این راستا سازمان تعاون روستایی مرکزی ایران یک واحدی تحت عنوان مدیریت بازرسی و حقوقی تشکیل داده است که وظیفه مدیر عامل سازمان به نوعی به آن واگذار شده است. در بخشی از وظایف مدیریت بازرسی و حقوقی سازمان تعاون روستایی مرکزی ایران چنین می‌خوانیم: «1- تعقیب و دفاع از دعاوی که از طرف سازمان و یا علیه سازمان در مراجع قضایی کشور مطرح می‌شود 2- اظهار نظر حقوقی در مورد قراردادهایی که به وسیله واحدهای سازمان یا شرکت‌ها و اتحادیه‌های تعاونی روستایی و کشاورزی تهیه می‌شود … . رسیدگی به شکایات و گزارشات مربوط به تخلفات کارکنان و مدیران شرکت‌ها و اتحادیه‌های تعاونی روستایی و کشاورزی و واحدهای سازمان و اعلام جرم علیه مدیران خاطی شرکت‌ها و اتحادیه‌های تعاونی برابر اختیارات تفویضی از سوی مدیر عامل محترم سازمان در حدود قوانین و مقررات موجود … تهیه پاسخ در مورد شکایاتی که از خارج از سازمان دریافت می‌شود … . اقدام در جهت استیفاء حقوق سازمان از طریق طرح، تعقیب، دفاع و سایر اقدامات قانونی مربوط به دعاوی سازمان تعاون روستائی ایران و عندالاقتضاء حسب تفویض نمایندگی در مراجع قضایی تشکلهای تعاونی تحت پوشش در کلیه مراحل رسیدگی، … تعیین نماینده حقوقی و قضایی در هیأت‌ها، شوراها و کمیسیون‌های مختلف و مراجع قضایی در چارچوب وظایف محوله، … انعقاد قرارداد با وکلای دادگستری و مشاورین حقوقی بر حسب نیاز طبق مقررات جهت انجام امور حقوقی و اقامه دعوی پس از تأمین منابع مالی … بررسی و رسیدگی و اعلام نظر حقوقی نسبت به شکایات واصله از اشخاص حقیقی و حقوقی در حوزه وظایف سازمان … . همان طور که از بررسی برخی از وظایف تشکیلات مذکور در سازمان تعاون روستایی مرکزی ایران به خوبی برمی آید به این نتیجه می‌رسیم که سازمان از حق اقامه دعوا مستقل به کیفیت مقرر مذکور برخوردار می‌باشد.
گفتار چهارم: استقلال سازمانی
یکی دیگر از مهمترین و برجسته ترین شاخصه‌های شخصیت حقوقی استقلال سازمانی می‌باشد. سازمان و یا نهادی می‌تواند واجد شخصیت حقوقی مستقل می‌باشد که از استقلال سازمانی برخوردار باشد، به گونه‌ای که بتواند با شکل گیری و طراحی ساختار و سازمانی منحصر به فرد و مجزا در مسیر تحقق کارکردها و وظایف و اختیارات خود گام بگذارد. امروزه سعی بر این امر شده است که بسیاری از سازمان‌ها و نهادها و ارگانها را اعم از دولتی و یا خصوصی به صورت مستقل اداره نمایند تا از ویژگی‌های مهمی همچون کاهش وابستگی به بودجه و درآمد دولتی برخوردار باشند، حتی امروزه با شکل گیری اندیشه خصوصی سازی بسیاری از سازمان‌ها به صورت مستقل اداره می‌شوند. پیداست که استقلال سازمانی با مفهوم و اندیشه خصوصی سازی متفاوت می‌باشد، اما منظور و هدف از آوردن مفهوم خصوصی سازی این است که امروزه بسیاری بر این موضوع که دولت توانایی، امکان، کارایی و کارآمدی انجام وظایف و تکالیف بویژه در حوزه تصدی گری را نداشته و از این رو، رو به واگذاری اختیارات و صلاحیت هایش آورده است، کشور ایران نیز از این قاعده مستثنی نمی‌باشد، علاوه بر اندیشه خصوصی سازی تفویض و واگذاری و به نوعی برون سپاری وظایف و صلاحیت‌ها نیز در راستا و چارچوب کاهش حجم مسئولیت‌ها و تکالیف دولت‌ها می‌باشد، در هر صورت بایستی چنین گفت که استقلال سازمانی و بویژه عدم تکیه و وابستگی به دولت‌ها امروزه به عنوان اصلی مهم و قابل توجه به شمار آمده که حتی به عنوان یکی از شاخصه‌های مهم مفهوم شخصیت حقوقی آورده شده است. با عنایت به معایب، چالش‌ها و ایرادهای زیادی که بر اندیشه تمرکز اداری مطرح می‌باشد، نظام عدم تمرکز اداری مطرح گردیده است که از جمله در حوزه عدم تمرکز فنی مورد تحلیل‌ها و کنکاش و بررسی‌های زیادی قرار گرفته است. تمامی تفکرات و موضوعات مهمی همچون نظام عدم تمرکز، خصوصی سازی، برون سپاری و … در راستا و چارچوب کاهش بار مالی و کارکردی دولت‌ها و افزایش و ارتقای کارایی و کارآمدی آن مطرح شده است. در هر صورت استقلال سازمانی یکی از محورهای مهم بحث شخصیت حقوقی است و از این رو بایستی به طور دقیق مورد تحلیل قرار گیرد تا بتوانیم جایگاه حقوقی سازمان تعاون روستایی مرکزی ایران را مشخص نماییم. نکته مهم که در این خصوص وجود دارد این می‌باشد که استقلال سازمانی به معنای عدم هر گونه ارتباط سازمانی و ساختاری با اداره‌ها، سازمانها و نهادهای اداری و عمومی دیگر نمی‌باشد، بلکه به این معنا می‌باشد که اداره، سازمان و یا نهادی که واجد استقلال سازمانی است بتواند به طور مستقل و فارغ از نوع رابطه سازمانی خود تصمیم بگیرد و به نوعی ساختار، سازمان و نهاد تعریف شده و مستقل داشته باشد. در تعریف شخصیت حقوقی گفته شد که «شخص حقوقی به اجتماع منافع و هدف هایی گفته می‌شود که قدرت عمومی آن را به عنوان واحدی مستقل از عناصر تشکیل دهنده اش مورد شناسایی و حمایت قرار می‌دهد». همان طور که در تعریف مفهوم شخصیت حقوقی نیز آمده است نوعی استقلال منافع و هدف وجود دارد که قابل توجه می‌باشد و از این رو بایستی گفت در تعریف از استقلال سازمانی به عنوان یکی از اجزاء و شاخصه‌های مهم شخصیت حقوقی نیز این مبنای مهم باید مد نظر قرار گیرد که استقلال سازمانی به معنای استقلال منافع، علائق، اهداف و کارکردها می‌باشد و بایستی هر سازمانی که ادعای شخصیت حقوقی دارد از آن برخوردار باشد. حال با این توضیح مقدماتی آیا سازمان تعاون روستایی مرکزی ایران واجد استقلال سازمانی می‌باشد یا خیر؟ سازمان تعاون روستایی مرکزی ایران هرچند یکی از سازمانهای زیر مجموعه وزارت جهاد کشاورزی به شمار می‌آید اما با این وجود به نظر می‌رسد واجد استقلال سازمانی لازم و کافی است و در همین راستا می‌باشد که در قالب و چارچوب شرکت دولتی اداره می‌شود؛ به عبارت بهتر آن رابطه سلسله مراتبی خشک و غیر منعطف میان وزارت جهاد کشاورزی و سازمان تعاون روستایی مرکزی ایران وجود ندارد. و از این رو می‌توان گفت سازمان تعاون روستایی مرکزی ایران با عنایت به ماهیت سازمانی خود و نیز رویه‌ی اجرایی کارکردها و سلایق‌های محوله و اجرایی واجد استقلال سازمانی نسبتاً خوبی می‌باشد و از این جهت موضوع قابل توجه می‌باشد. در این خصوص نکاتی وجود دارد که در ادامه به آن خواهیم پرداخت.
مبحث دوم: شناخت جایگاه سازمان تعاون روستایی مرکزی ایران در میان سازمانهای اداری
«سازمان مجموعه‌ای منظم و یگانه، مرکب از منابع انسانی و مادی است که عناصر بزرگ و کوچک آن با یکدیگر همساز و هماهنگ می‌باشند. منابع انسانی سازمان، کارکنان آن هستند که جملگی به کمک ابزارها و وسایل و تجهیزات و امکانات و مقررات و سلسله مراتب وظایف خود را انجام می‌دهند و سازمان را به سوی هدف واحدی که برای آن جهت تشکیل شده حرکت می‌دهند. اداره نیز یک سازمان رسمی کشوری است که برای نیل به هدفی که معمولاً نفع عمومی را دربر دارد به وجود می‌آید.». و از این رو می‌توان گفت سازمان‌های اداری مجموعه‌ای منسجم، یکپارچه از نهادها و تشکیلاتی است که به منظور اداره یک امر عمومی بوجود آمده اند. «اصولاً تقسیم امور عمومی بین سازمان‌های مختلف بر پایه چهار عامل استوار است: 1- تخصص: تقریباً تمام امور عمومی بر پایه‌ی همین عامل میان وزارتخانه‌ها تقسیم شده اند، علاوه بر این بسیاری از امور تخصصی زیر مجموعه‌ی این امور به سازمان‌های مستقلی که به نحوی تحت نظارت وزارتخانه مربوط می‌باشند، محول شده است. 2- قلمرو مکانی و اجرایی: براساس این معیار، امور عمومی با توجه به قلمرویی که در آن واقع شده است به سازمان‌های مختلف محول می‌شود. برای مثال محول کردن اداره‌ی امور شهر و روستا به شوراهای شهر و روستا، 3- ارباب رجوع: براساس این عامل سازمان‌های اداری بر پایه خدماتی که به ارباب رجوع‌های مختلف می‌دهند عهده دار یک امر عمومی می‌شوند. 4- هدف: این عامل پایه اغلب تقسیم بندی‌های امور عمومی بین سازمان‌های اداری می‌باشد. براساس این عامل هر سازمانی عهده دار تأمین هدف خاصی می‌شود. چهار عامل فوق هر کدام دارای مختصات و معایب و مزایایی هستند و امروزه عملاً از هر چهار عامل مذکور استفاده می‌گردد. برای مثال چنانچه قصد حکومت افزایش قدرت قوه مرکزی باشد، سازمان‌ها بر پایه هدف پی ریزی می‌شوند و در صورتی که قصد آنها بر افزایش خودمختاری به واحدهای محلی قرار گیرد، سازمان هایی بر پایه قلمرو عملیاتی به وجود می‌آیند و هرگاه مقصود حسن انجام امور عده‌ای خاص از افراد مردم باشد تقسیم کار براساس عامل سوم صورت می‌پذیرد. و بالاخره چنانچه توجه دولت معطوف به ایجاد سازمان‌های حرفه‌ای باشد در این صورت اقدام به تقسیم کارها براساس تخصص می‌شود. در عمل ممکن است یک سازمان براساس دو یا سه عامل از عوامل مذکور پی ریزی شود. سازمان‌های اداری ایران دارای مشخصات و ماهیت اجرایی یکسانی نیستند. این سازمان‌ها با توجه به عوامل و متغیرهای سیاسی و اجتماعی و همچنین اهدافشان عناوین و چارچوب‌های سازمانی متفاوتی دارند که عهده دار امور عمومی و اجرایی می‌باشند. نحوه سازماندهی فعالیت‌های اجرایی و تقسیم آنها به دستگاه‌های اداری به عواملی همچون مرکب یا بسیط بودن کشور و ابعاد جغرافیایی و میزان جمعیت و شیوه تقسیمات کشوری و سایر شرایط سیاسی و اجتماعی بستگی دارد. اصولاً مسئولیت‌ها و وظایف اجرایی بر حسب نوع فعالیت دسته بندی شده در وزارتخانه مربوط متمرکز می‌شوند. اما گاهی اتفاق می‌افتد که نوع و چگونگی امور در زمان و مکان معینی ایجاد می‌کند که جدا از وزارتخانه‌ها و سازمانهای معمولی نهادهایی سازمان داده شوند، لذا سازمانهای مستقل یا وابسته به یکی از وزارتخانه‌ها برای این هدف تأسیس شده اند، مؤسسات عمومی که خود دارای انواعی هستند از جمله این مؤسسات مستقل می‌باشند. در نتیجه وزارتخانه‌ها و سازمان‌های مستقل را می‌توان دو رکن اساسی سازمانهای اداری و اجرایی کشور دانست. در همین راستا، ماده 5 قانون مدیریت خدمات کشوری در تعریف دستگاههای اجرایی بیان داشته است که کلیه وزارتخانه‌ها، مؤسسات دولتی، مؤسسات یا نهادهای عمومی غیردولتی، شرکت‌های دولتی و کلیه دستگاه هایی که شمول قانون بر آن‌ها مستلزم ذکر یا تصریح نام است … دستگاه اجرایی نامیده می‌شوند. همه‌ی این سازمان‌ها جزء اشخاص حقوقی حقوق عمومی هستند که به نحوی عهده دار خدمات عمومی هستند. البته لازم به ذکر است که ماده 130 قانون محاسبات عمومی سازمان‌های دولتی را منحصراً به سه صورت وزارتخانه، مؤسسه دولتی و شرکت دولتی به رسمیت شناخته است و تنها نهادهایی را که در جریان انقلاب و یا پس از آن بنا به ضرورت‌های انقلاب بوجود آمده اند را علاوه بر سه صورت فوق به شکل نهاد عمومی غیردولتی به رسمیت شناخته است … .» نخستین صورت بندی و شکل سازمان‌های اداری وزارتخانه می‌باشد. به موجب ماده 1 قانون مدیریت خدمات کشوری؛ وزارتخانه واحد سازمانی مشخص است که تحقق یک یا چند هدف از اهداف دولت را به عهده دارد و به موجب قانون ایجاد شده و یا می‌شود و توسط وزیر اداره می‌گردد. با عنایت به ماده‌ی مذکور می‌توان شاخص‌ها، معیارها و ضوابط ذیل الذکر را برای وزارتخانه در نظر گرفت 1- وزارتخانه واحد سازمانی مشخص می‌باشد. 2- عهده دار تحقق یک یا چند هدف از اهداف دولت می‌باشد. 3- توسط قانون ایجاد می‌شود. 4- به وسیله یک وزیر اداره می‌گردد. امروزه وزارتخانه سازمان و نهاد اداری می‌باشد که در کلیه کشورهای دنیا وجود دارد و از این رو عنوان و مفهومی شناخته شده می‌باشد هرچند هر کشوری با عنایت به ماهیت و ساختار سیاسی، اجتماعی، تاریخی، اداری، اقتصادی و … آن دارای وزارتخانه هایی با کارکردها و وظایف متنوع و گوناگون می‌باشد که قابل توجه است. در نظام جمهوری اسلامی ایران نیز براساس قوانین و مقررات موضوعه از جمله قانون مدیریت خدمات کشوری سازمان‌های اداری تحت عنوان وزارتخانه‌ها پیش بینی شده اند که هر یک عهده دار وظایف خاصی می‌باشند. نکته‌ی مهمی که در این خصوص باید خاطرنشان سازیم این است که سازمان تعاون روستایی ایران به هیچ وجه در چارچوب عنوان وزارتخانه قرار نمی‌گیرد. اما دومین قالب سازمان‌های اداری در جمهوری اسلامی ایران مؤسسه دولتی می‌باشد. در ماده 3 قانون محاسبات عمومی کشور مصوب 1/6/1366 چنین آمده است: مؤسسه دولتی واحد سازمانی مشخصی است که به موجب قانون ایجاد و زیر نظر یکی از قوای سه گانه اداره می‌شود و عنوان وزارتخانه ندارد. در ماده 2 قانون مدیریت خدمات کشوری نیز چنین می‌خوانیم: مؤسسه دولتی واحد سازمانی مشخصی است که به موجب قانون ایجاد شده یا می‌شود و با داشتن استقلال حقوقی بخشی از وظایف و اموری را که بر عهده یکی از قوای سه گانه و سایر مراجع قانونی می‌باشد انجام دهد. کلیه ساز مانهایی که در قانون اساسی نام برده شده است در حکم مؤسسه دولتی شناخته می‌شود. مطابق قسمت اول تعاریف مذکور، مؤسسه دولتی واحد سازمانی مشخصی می‌باشد که به موجب قانون ایجاد شده یاد می‌شود. هرچند در تعریف ارائه شده توسط قانون مدیریت خدمات کشوری علاوه بر شناسایی و ویژگی واحد سازمانی مشخص برای چنین مؤسساتی قائل به استقلال حقوقی شده است و از این رو می‌توان گفت مؤسسات دولتی دارای نوعی استقلال از قوای سه گانه یا سایر مراجع قانونی می‌باشند و از این رو، ایجاد آنها می‌بایست به موجب قانون باشد. «قید دیگری که برای این مؤسسات مقرر شده و می‌تواند تا حدودی مشخص کننده محدوده و وجه تمایز این مؤسسات باشد انجام بخشی از وظایف و اموری است که بر عهده یکی از قوای سه گانه و سایر مراجع قانونی می‌باشد. البته این مفهوم در قانون محاسبات عمومی به گونه‌ای دیگر بیان شده است. به هر حال از جمع این تعاریف چنین بر می‌آید که این مؤسسات به موجب قانون برای انجام بخشی از وظایف وزارتخانه‌ها و سایر مراجع قانونی که به علل اداری، سیاسی، اجتماعی، اقتصادی، فرهنگی، پژوهشی، فنی و عوامل دیگر از سازمان اصلی قوای سه گانه و سایر مراجع قانونی منفک شده اند و تحت عنوان مؤسسات دولتی به صورت مستقل اداره می‌شوند». «مؤسسات دولتی دارای انواع مختلفی هستند. همانطور که از تعریف مؤسسات دولتی برمی آید، این مؤسسات بر حسب وظایفی که دارند وابسته به یکی از قوای سه گانه یا سایر مراجع قانونی می‌باشند و از لحاظ فرم و ساختار تابع شکل و فرم خاصی نمی‌باشند. اکثر مؤسسات دولتی به لحاظ نوع اعمال قوه مجریه و گستردگی و تنوع آن و نیازهای اجتماعی وابسته به قوه مجریه می‌باشند و به نوعی جزئی از وظایف این قوه می‌باشند که از آن منفک شده و تحت تصدی مؤسسات مستقل در آمده اند». حال با این توضیحات مقدماتی آیا سازمان تعاون روستایی مرکزی ایران به عنوان مؤسسه دولتی به شمار می‌آید یا خیر؟ پاسخ به این سؤال به نظر می‌رسد منفی باشد چه اینکه مؤسسه دولتی همانطور که آمد براساس قانون به این عنوان شناخته می‌شود این در حالی است که در خصوص سازمان مرکزی تعاون روستایی ایران چنین قانونی وجود ندارد که به ماهیت مؤسسه دولتی بودن چنین سازمانی اشاره نموده باشد یکی دیگر از چارچوب‌های مهم سازمانهای اداری شرکت‌های دولتی می‌باشد. شرکتهای دولتی یکی از اقسام مهم مؤسسات عمومی به شمار می‌آیند که عهده دار آن قسمت از امور عمومی می‌باشند که دارای ماهیت تجاری و بازگانی می‌باشد. «و برای وصول به اهداف انتفاعی و تحقق آنها و یا به علل خاص اقتصادی و سیاسی یا لزوم اداره برخی از امور و فعالیت‌ها به صورت انحصاری یا مقابله با انحصارهای تجاری و اقتصادی به سبب عوامل تاریخی، فنی و علمی ایجاد شده اند». امروزه بسیاری از فعالیت‌های انتفاعی دولت‌ها در قالب و چارچوب این شرکتها صورت می‌گیرد و تنها بخش کوچکی از امور انتفاعی دولت توسط هسته‌ی اصلی قوای سه گانه و یا مؤسسات دولتی به انجام می‌رسد. به منظور شناسایی دقیق شرکتهای دولتی و تفکیک و تشخیص آنها از سایر مؤسسات عمومی به یکسری شاخص‌ها، معیارها و ضوابطی نیازمند می‌باشیم؛ این معیارها و شاخص‌ها را بایستی از قوانین و مقررات مربوطه استخراج نماییم. در ماده 4 قانون محاسبات عمومی در تعریف شرکت دولتی چنین می‌خوانیم «شرکت دولتی واحد سازمانی مشخصی است که با اجازه قانون به صورت شرکت ایجاد شود و یا به حکم قانون و یا دادگاه صالح ملی شده و یا مصادره شده و به عنوان شرکت دولتی تلقی می‌شود. قانون مدیریت خدمات کشوری نیز موضوع شرکت‌های دولتی را مدنظر قرار داده است. در ماده 4 قانون مذکور چنین آمده است: شرکت دولتی بنگاه اقتصادی است که به موجب قانون برای انجام قسمتی از تصدی‌های دولت به موجب سیاست‌های کلی اصل چهل و چهارم (44) قانون اساسی، ابلاغی از سوی مقام معظم رهبری جزء وظایف دولت محسوب می‌گردد، ایجاد و بیش از 50 درصد (50٪) سرمایه و سهام آن متعلق به دولت می‌باشد، هر شرکت تجاری که از طریق سرمایه گذاری وزارتخانه‌ها، مؤسسات دولتی و شرکت‌های دولتی منفرداً یا مشترکاً ایجاد شده مادام که بیش از 50٪ سهام آنها منفرداً یا مشترکاً ایجاد شده شده مادام که بیش از 50٪ سهام آنها منفرداً یا مشترکاً متعلق به واحدهای سازمانی فوق‌الذکر باشد شرکت دولتی است. «مطابق تعریف فوق یک شرکت دولتی دارای ویژگی هایی بدین قرار است: 1- بنگاه اقتصادی است: یعنی برای انجام فعالیتهای اقتصادی یا تصدی گرایانه تشکیل شده است 2- به موجب قانون به منظور انجام قسمتی از تصدی‌های دولت که به موجب سیاست‌های کلی اصل چهل و چهارم قانون اساسی جزء وظایف دولت محسوب می‌گردد ایجاد شده باشد و یا از طریق سرمایه گذاری وزارتخانه‌ها، مؤسسات دولتی و شرکت‌های دولتی تشکیل شده باشد 3- بیش از 50 درصد (50٪) سرمایه یا سهام آنها متعلق به دولت یا یکی از وزارتخانه‌ها، مؤسسات دولتی یا شرکت‌های دولتی منفرداً یا مشترکاً باشد. مطابق تبصره 1 ماده 4 قانون مدیریت خدمات کشوری، تشکیل شرکت‌های دولتی تحت هر یک از عناوین فوق‌الذکر صرفاً با تصویب مجلس شورای اسلامی مجاز است. اجتماع این شرایط برای تحقق ایجاد یک شرکت دولتی لازم و ضروری است سازمان کلی شرکتهای دولتی با شرکت‌های بازرگانی مشابه ولی از آن متمایز است. شرکت‌های دولتی از نظر ساختار حداقل در ظاهر شبیه نهادهای پیش بینی شده در قانون تجارت هستند و دارای نهادهای تصمیم گیرنده (مجمع عمومی) اداره کننده (هیأت مدیره) و کنترل کننده (بازرسان) می‌باشند. اما با دقت در نحوه تشکیل و ویژگی‌های حقوقی و سازمانی بسیاری از شرکت‌های دولتی مشخص می‌شود که این گونه شرکت‌ها تفاوت‌های اساسی با شرکت‌های تجاری دارند، چه در زمینه تعدد شرکاء، تأمین سرمایه، تقسیم سود و … در واقع حاکمیت اصول بازرگانی در مورد شرکت‌های دولتی که در اساسنامه برخی شرکت‌های دولتی بدان تصریح گردیده است، در عمل به معنی خروج این گونه شرکت‌ها از شمول قوانین عمومی مالی و محاسباتی نظیر قانون محاسبات عمومی می‌باشد، آن هم نه به طور کامل، چرا که قانون محاسبات عمومی در موارد متعددی احکامی در مورد شرکت‌های دولتی بیان داشته است. به علاوه این شرکت‌ها تابع اساسنامه و ضوابط مالی و معاملاتی هستند که از سوی مجامع عمومی آنها که اصولاً متشکل از مقامات دولتی می‌باشد تعیین می‌شود. بنابراین شرکت دولتی بنا به دلایل پیش گفته یک شخصیت حقوقی مستقل از دولت است که در عین استقلال در چارچوب قانون موجود و اساسنامه خود تابع نظارت قوه مرکزی و دولت می‌باشد و از همین رو به شرکت دولتی موسوم شده است» حال با این اوصاف آیا سازمان مرکزی تعاون روستایی ایران به عنوان شرکب دولتی به شمار می‌آید یا خیر؟ به نظر می‌رسد پاسخ به این سؤال مثبت باشد چه اینکه اساسنامه سازمان مرکزی تعاون روستایی ایران مصوب 9/12/1346 کمیسیون مشترک دارایی مجلسین سازمان مرکزی تعاون روستایی ایران را به عنوان شرکت دولتی به شمار آورده است. در ماده 1 قانون مذکور چنین می‌خوانیم به استناد ماده 3 قانون تشکیل وزارت اصلاحات ارضی و تعاون روستایی سازمان مرکزی تعاون روستایی ایران که در این اساسنامه سازمان نامیده می‌شود. به صورت شرکت سهامی و به موجب این اساسنامه اداره می‌شود. همان طور که از مفاد ماده 1 قانون مذکور به خوبی بر می‌آید سازمان مرکزی تعاون روستایی ایران در قالب و چارچوب شرکت سهامی دولتی اداره می‌گردد هرچند باید دانست سازمان مرکزی تعاون روستایی ایران در فالب و چارچوب قانون بخش تعاونی اقتصاد جمهوری اسلامی ایران قرار نگرفته است. در ماده واحده قانون مستثنی شدن سازمان مرکزی تعاون روستایی ایران از شمول قانون بخش تعاونی اقتصاد جمهوری اسلامی ایران مصوب 24/7/1370 چنین می‌خوانیم: «به موجب این قانون سازمان مرکزی تعاون روستایی ایران وابسته به وزارت کشاورزی با دارا بودن کلیه وظایف و اختیارات مندرج در مقررات مربوط به سازمان از قانون بخش تعاونی اقتصاد جمهوری اسلامی ایران مصوب 13/6/1370 مستثنی و کماکان تابع وزارت کشاورزی می‌باشد. تبصره- عبارت تعاون روستایی از تبصره 1 ماده 65 قانون مزبور حذف می‌گردد و از این رو بایستی گفت اصول و ضوابط و معیارهای مقرر در قانون بخش تعاونی اقتصاد جمهوری اسلامی ایران مصوب 1370 در خصوص سازمان مرکزی تعاون روستایی ایران قابلیت اجرایی ندارد اما با این وجود سازمان مرکزی تعاون روستایی ایران همچنان تابع وزارت کشاورزی و اساسنامه مربوط و در قالب شرکت دولتی اداره می‌گردد. حال با این توضیحات در چند مبحث پیشین در فصل دوم این تحقیق بایستی به بررسی، ارزیابی و تحلیل جایگاه حقوقی سازمان مرکزی تعاون روستایی ایران در چارچوب و پرتو اندیشه عدم تمرکز بپردازیم و به این سؤال پاسخ دهیم که آیا سازمان مرکزی تعاون روستایی جمهوری اسلامی ایران با اندیشه عدم تمرکز قرابت و نزدیکی خاصی دارد یا خیر؟ به منظور پاسخ به این سؤال بایستی شاخص‌ها و معیارهای اندیشه عدم تمرکز را از نظر بگذرانیم. یکی از شاخص‌ها و معیارهای مهم نظام عدم تمرکز وجود و شناسایی شخصیت حقوقی مستقل از دولت می‌باشد. به عبارت بهتر واحد و سازمان و نهاد اداری برای اینکه به عنوان واحد و سازمان غیر متمرکز شناخته شود بایستی واجد شخصیت حقوقی مستقل باشد. همان گونه که آورده شد یک نهاد و سازمان اداری برای کسب عنوان شخصیت حقوقی مستقل بایستی از شاخصه‌ها و معیارهای ذیل الذکر برخوردار باشد: 1- استقلال در تصمیم گیری با عنایت به مواد اساسنامه سازمان مرکزی تعاون روستایی و با در نظر گرفتن رویه جاری و موجود و نیز گذشته سازمان به نظر می‌رسد سازمان مذکور واجد استقلال در تصمیم گیری می‌باشد به گونه‌ای که بدون چنین صلاحیتی اصولاً سازمان مرکزی تعاون روستایی خالی از وجه و بی مفهوم و بی معنا خواهد شد فلذا به نظر می‌رسد عنصر و شاخص استقلال در تصمیم گیری در خصوص سازمان مرکزی تعاون روستایی ایران وجود دارد و از این رو می‌توان گفت استقلال در تصمیم گیری یکی از مهمترین و برجسته ترین شاخص‌های شناسایی شخصیت حقوقی می‌باشد. همان طور که در تعریف عدم تمرکز فنی آورده شد «عدم تمرکز فنی عبارتست از واگذاری استقلال و صلاحیت تصمیم گیری به یک مؤسسه برای اداره‌ی یک یا چند امر عمومی معین این قبیل مؤسسات را که از شخصیت حقوقی و آزادی عمل لازم برخوردارند، در اصطلاح «مؤسسه عمومی» می‌نامند» بنابراین در نظام عدم تمرکز فنی «همچون آنچه که در خصوص سازمان مرکزی تعاون روستایی ایران مطرح می‌باشد استقلال در تصمیم گیری به عنوان یک اصل مهم و حتمی به شمار می‌آید که به نظر می‌رسد در خصوص سازمان مذکور وجود دارد. یکی از شاخص‌های مهم شخصیت حقوقی استقلال بودجه‌ای و درآمدی می‌باشد که با عنایت به توضیحات صفحات پیشین به این نتیجه رسیدیم که چنین شاخصی نیز با عنایت به ماهیت انتفاعی و سودده سازمان مرکزی تعاون روستایی ایران وجود دارد از طرف دیگر حق اقامه دعوای مستقل نیز به روشنی در خصوص سازمان مرکزی تعاون روستایی ایران وجود دارد و به عنوان امری بدیهی و روشن به شمار می‌آید در انتها به یکی از مهمترین شاخص‌های شخصیت حقوقی یعنی استقلال سازمانی پرداختیم که به نظر می‌رسد تا حدود زیادی در خصوص سازمان تعاون روستایی ایران وجود دارد و هرچند سازمان تعاون مرکزی روستایی ایران تحت نظارت وزارت جهاد کشاورزی می‌باشد اما با این وجود با عنایت به وظایف و صلاحیت‌ها و کارکردهای مقرر در اساسنامه خود واجد استقلال سازمانی باشد. نکته مهم و قابل توجهی که در این خصوص وجود دارد این است که نظارت موجود در خصوص سازمان تعاون روستایی ایران از نوع نظارت سلسله مراتبی است یا قیمومتی است؟ چه اینکه در صورت اینکه پاسخ سؤال مذکور نظارت قیمومتی باشد می‌توانیم سازمان مرکزی تعاون روستایی ایران را در چارچوب نظام عدم تمرکز تعریف نماییم در غیر این صورت سازمان تعاون روستایی ایران بخشی از نظام نظارت سلسله مراتبی بوده و از واحدهای متمرکز به شمار می‌آید. و از این رو لازم است توضیحات کافی در خصوص نظام نظارتی موجود در خصوص سازمان مرکزی تعاون روستایی ایران ارائه داده شود. در این خصوص ابتدا نظام نظارتی سلسله مراتبی که در نظام‌های اداری جاری و ساری می‌باشد را مورد توجه قرار و آنگاه به بیان نظام نظارتی قیمومتی خواهیم پرداخت. همانطور که گفته شد یکی از مهمترین و در عین حال قدیمی ترین نظام‌های نظارت اداری در سازمان‌های اداری در همه‌ی کشورهای دنیا نظام نظارتی سلسله مراتبی می‌باشد. در واقع این نوع نظارت را می‌توان نظارت انضباطی، اداری به شمار آورد. «ازیک سو، نوعی نظارت درون قوه ای، انضباطی یا اداری مدنظر است، به این معنا که اقدامات یک مقام یا نهاد بازبینی می‌شود تا به طور مستمر و در خلال انجام وظایف و اعمال اختیارات از انجام قانونی امور و پی‌گیری اهداف مقرر از سوی مجموعه‌ی تحت نظر اطمینان حاصل شود. از دیگر سو، یک قوه در راستای نظارت سیاسی، مالی یا مانند آنها، حق ورود به فرآیند عملکرد دیگر قوا یا نهادهای تحت نظارت می‌یابد تا اطلاعات لازم برای عملی ساختن نظارت‌های سیاسی، مالی یا … به طور مستمر به موقع فراهم آید». به موقع می‌توان گفت نظام نظارت سلسله مراتبی نوعی نظارت درونی می‌باشد «در واقع هدف نظارت درونی ابعاد پیش گفته این نوع نظارت را پوشش می‌دهد. هدف و کارکرد دیگری نیز که در نظارت درونی دنبال می‌شود این است که به نقاط قوت و ضعف مدیریت امور پی می‌برند و به ارزیابی نظارت شوندگان و نهادهای تحت نظارت می‌پردازند» در واقع نظارت درونی به منظور افزایش و ارتقای کیفیت سازمانی نهادها و سازمان‌های دولتی و نیز ارتقای بهره‌وری آنها و در نهایت تحقق اهداف، آرمانها و ارزش‌های دولتی لازم و ضروری می‌باشد. اما سؤال مهم در این خصوص این است که مشخصه‌ها، معیارها و شاخص‌های نظام نظارت سلسله مراتبی چیست؟ «در نظارت سلسله مراتبی هر سرپرست نسبت به زیردستان خود اختیارات نظارتی وسیعی دارد. اما باید توجه داشت که کنترل سلسله مراتبی دارای مشخصات خاص خود است: الف- سلسله مراتب ذاتاً باید طولی و عمودی باشد. اشخاص در طول هم بر اعمال مادون خود نظارت دارند. رئیس جمهور بر کار وزراء، وزرا بر کار معاونان و رؤسای سازمان‌های ذیربط، هر یک از رؤسا بر کار معاونان خود و مدیران واحدهای متبوع و مدیر هر واحدی بر کار کارمندان متبوع نظارت دارد. عمومی بودن کنترل سلسله مراتبی یک حس مهم دارد. در این حالت نظم محکمی در امور پیدا می‌شود که در آن هر فرد تنها در برابر یک نفر پاسخگو است و باید به او گزارش دهد و از او دستور بگیرد. بنابراین از تشتت در انجام دستورات و وظایف و سردرگمی کارمندان جلوگیری می‌گردد. با قائل گردیدن مشخصه طولی بودن برای نظام سلسله مراتب مقاماتی که برابر قانون اختیار نظارت قانونی بر سازمانی را می‌یابند در ردیف سلسله مراتب به شمار نمی‌روند چرا که این اشخاص با وجود دارا بودن مسئولیت نظارت مقام مافوق نظارت شوندگان محسوب نمی‌گردند، کارمندان سازمان از وی دستور نمی‌گیرند و با این حساب نظارت ناظران از جهت قیمومت اداری از شمول سلسله مراتب اداری خارج است زیرا تنها به لحاظ قانونی کنترل بر دستگاه خاصی را دارند و مراقبند که از حدود قوانین و مقررات و از لحاظ انطباق اعمال و نتایج کار مادون با مقررات نیست که اعمال نظارت می‌نماید بلکه نظارت مافوق می‌تواند اقتضایی باشد. یعنی مافوق مصلحت و اقتضای سازمان تحت مدیریت خود را در نظر بگیرد و مطابق با آن دستورات و اصلاحات لازم را صورت دهد … . ج- نظارت سلسله مراتبی درون سازمانی است و به نظارتی اعمال می‌گردد که سازمان مرکزی نسبت به نهادها و واحدهای وابسته به خود اعمال می‌نماید و از آنجا که شخصیت حقوقی نهاد نظارت کننده (سازمان مرکزی) و نهاد نظارت شونده (واحد متمرکز) یکی است بنابراین یک نظارت درونی محسوب می‌شود … اعمال اقتدار سلسله مراتبی نیازمند استفاده از ابزارهایی قانونی دارد که مقام مافوق با تمسک بدانها حوزه تحت مدیریت خود را به صورت منظم اداره کند و اهداف سازمان را محقق گرداند. این ابزارها مافوق را قادر می‌سازند که در راستای اختیارات خود دستوراتی را کتباً برای مستخدمین مادون صادر کند و یا اینکه با بهره گیری از تکلیفی که مستخدم در گزارش نحوه عملکرد خود به مافوق دارد بر او نظارت داشته باشد یا اینکه از طریق گزارشات مردمی بر نحوه عمل مستخدم مادون اعمال نظارت نماید». یکی از این ابزارهای مهم بخشنامه می‌باشد. بخشنامه در واقع دستورات و تعالیم کلی می‌باشد که مقامات اداری مافوق برای مقامات و کارگزاران زیردست خود صادر می‌نمایند. یکی دیگر از این الزامات و ابزارهای مهم گزارش اداری می‌باشد. در واقع هم بخشنامه و هم گزارش اداری مامور یا کارگزار اداری در واقع به منظور پیشگیری از وقوع تخلفات به شمار می‌آیند. در گزارش اداری مامور یا کارگزار اداری در واقع به این شکل می‌باشد که ماموران اداری به وسیله آن نتیجه کارها و اقدامات و کار خود را به مقامات مافوق خود ارائه می‌نمایند. کنترل از طریق شکایات مردمی از دیگر ابزارها و مکانیسم‌های موجود در اندیشه سلسله مراتبی به شمار می‌آید. از طرف دیگر موضوع مهم بعدی در خصوص اندیشه سلسله مراتبی موضوع ضمانت اجراها در چنین نظامی می‌باشد. در واقع زمانی اندیشه، نظام و ساز و کارهای سلسله مراتبی موفق می‌شوند که دارای ضمانت اجراهای لازم، کافی و مؤثر باشند که به جهت ضیق وقت از ذکر آنها می‌گذریم اما یکی دیگر از نظام‌های نظارتی مهم در جمهوری اسلامی ایران و در عرصه و قلمرو نهادها و سازمان‌های اداری نظام نظارتی قیمومتی می‌باشد. «در واحدهایی که به صورت غیر متمرکز اداره یم شوند، قدرت مرکزی از اختیارات اعمال نظارت قیمومتی برخوردار است. در واقع، سیستم عدم تمرکز محلی نوعی خودمختاری محدود است که توسط قانون به مقامات محلی اعطاء می‌شودتا با حفظ و احترام وحدت ملی به اداره امور محلی بپردازند. بدیهی است که عدم تمرکز محلی به مفهوم استقلال نیست و نباید آن را با فدالیسم اشتباه کرد. در این سیستم، مقامات محلی و منطقه‌ای از استقلال مطلق و کامل برخوردار نیستند. و لازم است که تحت نظارت قدرت مرکزی باشد. این نظارت را که با عناوین قیمومت اداری و یا کنترل اداری شناخته شده است، چنین می‌توان تعریف کرد: قیمومت اداری دربرگیرنده اختیارات محدودی است که توسط قانونی خاص برای مقامات بالاتر شناخته شده است تا نسبت به اعضاء شوراهای محلی یا اعمال آنها اعمال کنند و هدف از آن حمایت از منافع محلی می‌باشد. به عبارت دیگر، استقلال نواحی و واحدهای غیر متمرکز مطلق نیست، بلکه دولت مرکزی نسبت به اختیارات و آزادی آنها نظارت دارد. این نظارت و در واقع احتیاط و ملاحظه به این دلیل است که آزادی کامل واحدهای غیر متمرکز اغلب موج هرج و مرج و تشتت می‌شود و چنانچه نظارتی در بین نباشد چه بسا منابع ملی فدای منافع محلی و خصوصی می‌شود … جلوگیری از افراط و تفریط واحدهای غیر متمرکز و ایجاد وحدت نظر در اداره کشور برای دولت یک امر ضروری و حیاتی است و در حقیقت، نظارت مزبور به منزله وثیقه و تأمینی است که دولت مرکزی در مقابل آزادی واحدهای غیر متمرکز در دست دارد و مقصود از آن تأمین اجرای قوانین و مقررات رد کشور است کوتاه سخن آنکه اینگونه نظارت یکی از عناصر اصلی دولت بسیط غیر متمرکز می‌باشد. پر واضح است که نظارت قیمومتی نباید شدید باشد وگرنه سخن از خودگردانی واحدهای محلی سخنی به گزاف خواهد بود. این نوع نظارت ناشی از قانون خاص است و قانونگذار حدود و ثغور آن را صریحاً و مستقیم مشخص می‌کند و به عبارت دیگر، نظارت قوه مرکزی نسبت به مقامات و انجمن‌های محلی نه تنها مطلق نیست بلکه اعمال آن فقط در موارد و حدودی که قانون پیش بینی کرده است میسر است». حال با این توضیحات نظارت مقرر بر سازمان مرکزی تعاون روستایی ایران چه نوع نظارتی می‌باشد؟ به نظر می‌رسد نظارت بر سازمان تعاون روستایی ایران از نوع نظارت قیمومتی است نه نظارت سلسله مراتبی، دلایل این موضوع به شرح ذیل الذکر می‌باشد: اولاً همانطور که گفته شد یکی از اهداف و کار ویژه‌های اصلی شرکت‌های دولتی این است که تا حدود زیادی از زیر نظر مستقیم دولت و قوه مجریه خارج شده و به نوعی از تحت تصدی گری دولت دربیایند. در واقع دولت‌ها هرچند براساس قانون مدیریت خدمات کشوری و قانون محاسبات عمومی بایستی بیش از پنجاه درصد سهام شرکت‌های دولتی را عهده دار شوند اما با این وجود حدود 49 درصد دیگر سهام از سوی سهامداران و مردم تأمین می‌شود و از این رو چنین شرکت هایی هرچند از بودجه دولتی ارتزاق می‌نمایند اما در عین حال خود منابع درآمدی منحصر به فردی نیز دارند به گونه‌ای که می‌توان گفت چنین شرکت هایی تا حدود زیادی مستقل می‌باشند هرچند واقعیت‌های میدانی و عملی و موجود گویای آن است که اکثریت شرکت‌های دولتی در ایران زیان ده بوده و سود و منافع مادی آنچنانی برای آنها قابل تصور نمی‌باشد. اما در مجموع مقایسه وضعیت شرکت‌های دولتی با برخی دیگر از سازمانهای اداری همچون وزارتخانه‌ها و مؤسسات گویای آن است که شرکت‌های دولتی به مراتب از استقلال عملکرد بیشتری برخوردار بوده و در عین حال نظارتهای مرسوم در نظان اداری یا همان نظارت سلسله مراتبی بر آنها تا حدود زیادی منتفی می‌باشد. ثانیاً یکی دیگر از دلایلی که باعث می‌شود ماهیت نظارت دولت بر چنین ساختاری (شرکت دولتی) را نظارت قیمومتی به شمار آوریم و نه نظارت سلسله مراتبی این است که هرچند معمولاً نظارت قیمومتی در خصوص واحدها و نهادهای عدم تمرکز محلی یعنی شوراها اعمال می‌شود اما با این وجود همانطور که گفته شد عدم تمرکز اداری دارای دو قسم می‌باشد 1- عدم تمرکز محلی (سرزمینی)، جغرافیایی؛ 2- عدم تمرکز فنی. و از این رو می‌توان گفت در نظام عدم تمرکز فنی که (سازمان مرکزی تعاون روستایی ایران) نیز بخشی از آن می‌باشد دقیقاً نظارت قیمومتی به منظور اجرای صحیح قوانین و مقررات موضوعه و پیشگیری از هر گونه تخلفات احتمالی اعمال می‌گردد. اما چرا سازمان مرکزی تعاون روستایی ایران را به عنوان بخشی از نظام عدم تمرکز فنی می‌دانیم؟ در پاسخ بایستی اداره این نهاد و سازمان به صورت شرکت سازمانی گویای آن است که چنین نهادی در چارچوب اندیشه عدم تمرکز فنی قابل توصیف می‌باشد. در واقع گفته شد در عدم تمرکز سازمانی یا اداری «مدیریت و سازمان معمولاً برای تسریع در کار و جلوگیری از تأخیر در اجرای عملیات سازمانی، (عملیاتی که به موقع پیش بینی و طرح ریزی گردیده و چارچوب آن معلوم شده است) قسمتی از وظایف و اختیارات خود را بین مدیران و یا رؤسای واحدهای سازمان تقسیم می‌کند». وزارت جهاد کشاورزی نیز به منظور تحقق اهداف مندرج در اندیشه عدم تمرکز فنی بخشی از اختیارات و صلاحیت هایی که ذاتاً در حوزه اختیار خود می‌باشد را به شرکت دولتی سازمان مرکزی تعاون روستایی ایران واگذار نموده است و از این رو می‌توان فهمید که سازمان مذکور بخشی از نظام عدم تمرکز فنی است. ماده 1 اساسنامه سازمان مرکزی تعاون روستایی ایران همانطور که گفته شد به خوبی به موضوع واگذاری صلاحیت به سازمان مذکور از طرف وزارت اصلاحات ارضی و تعاون روستایی وقت تأکید نموده است. در ماده 3 قانون وزارت اصلاحات ارضی و تعاون روستایی مصوب 29 آبان 1346 مجلس شورای ملی وقت و 21 آبان 1346 مجلس سنای وقت چنین آمده بود «از تاریخ تصویب این قانون سازمان اصلاحات ارضی کل کشور با بودجه و دارایی و کارکنان آن (اعم از کارکنان ثابت سازمانی و کارکنانی که در تاریخ تصویب این قانون به موجب احکام رسمی مأمور خدمت در این سازمان هستند و همچنین سازمان مرکزی تعاون روستایی ایران وابسته به وزارت کشاورزی با آن قسمت از بودجه و دارایی آن که به دولت تعلق دارد و کارکنان آن اعم از ثابت این سازمان با کارکنانی که در تاریخ تصویب این قانون به موجب احکام رسمی مأمور خدمت در این سازمان هستند به وزارت اصلاحات ارضی و تعاون روستایی منتقل می‌شوند. سازمان مرکزی تعاون روستایی ایران از نظر مالی کماکان براساس مقررات و مؤسسات بازرگانی و انتفاعی وابسته به دولت اداره خواهد شد و اساسنامه آن طبق تبصره 30 قانون بودجه سال 1344 کل کشور به تصویب خواهد رسید. تا موقعی که اساسنامه سازمان به ترتیب مذکور به تصویب نرسیده است مقررات مالی اساسنامه فعلی قابل اجراء خواهد بود. تبصره 1- نمایندگی بانک کشاورزی ایران در شورای عالی تعاون کل کشور به وزارت اصلاحات ارضی و تعاون روستایی و وزیر این وزارتخانه واگذار می‌شود و سهام بانک کشاورزی ایران در سازمان مرکزی تعاون روستایی به وزارت اصلاحات ارضی و تعاون روستایی منتقل می‌گردد و دولت ترتیب استرداد مبلغ پرداخت شده بابت بهای سهام مذکور را به بانک کشاورزی ایران خواهد داد. تبصره 2- وزارت اصلاحات ارضی و تعاون روستایی مکلف است سازمان لازم برای اداره امور اصلاحات ارضی و تعاون روستایی و تشکیل شرکت‌های سهامی زراعی و اجرای قانون مربوط به انحلال بنگاه خالصجات و حصول سایر هدف‌های مذکور در این قانون را براساس تبصره 3 ماده 8 قانون استخدام کشوری تهیه و به موقع اجراء بگذارند … . همانطور که از مفاد ماده مذکور به خوبی برمی آید اختیارات و صلاحیت‌های وزارت کشاورزی یا همان اصلاحات ارضی وقت به سازمان تعاون روستایی ایران در چارچوب اساسنامه موجود و در راستای حمایت و در توسعه تعاون روستایی واگذار شده است که همگی گویای نوعی عدم تمرکز فنی و به عبارت بهتر واگذاری و تفویض اختیارات از وزارت اصلاحات ارضی به سازمان مذکور می‌باشد. که در فصل بعدی توضیحات مفصل دیگر ارائه خواهد شد. در مجموع می‌توان گفت سازمان مرکزی تعاون روستایی ایران با داشتن شخصیت حقوقی مستقل توانسته است خود را به عنوان نهادی غیر متمرکز فنی مطرح نماید.
مبحث سوم: ارکان و تشکیلات سازمان مرکزی تعاون روستایی ایران
یکی از موضوعات مهم و مورد توجه در خصوص سازمان مرکزی تعاون روستایی ایران موضوع بررسی ارکان و تشکیلات سازمان مرکزی تعاون روستایی ایران می‌باشد. «نقش بنیادین ارکان و تشکیلات یک نهاد و بنیان به عنوان شریان حیاتی یا کارگزار اصلی آن سازمان همواره در همه‌ی سازمانها مورد توجه بوده است. اما ماهیت، کارکردها، چالش‌ها و ظرفیت و عملکرد آنها بسته به نوع سازمان یا کارکردهای آن دارای تفاوتهایی می‌باشد.» حال باید دانست ارکان و تشکیلات سازمان مرکزی تعاون روستایی ایران با عنایت به اساسنامه مصوب آن به شرح ذیل الذکر می‌باشد:
گفتار اول: مجمع عمومی
در ماده 12 اساسنامه سازمان مرکزی تعاون روستایی ایران چنین آمده است: ارکان سازمان عبارت است از: مجمع عمومی، شوری، هیأت مدیره و بازرسان. در ماده 13 اساسنامه مذکور نیز چنین آمده است: مجمع عمومی از صاحبان سهام تشکیل می‌شود نمایندگی سهام وزارت اصلاحات ارضی و تعاون روستایی در مجمع به عهده وزیر اصلاحات ارضی و تعاون روستایی با قائم مقام او خواهد بود. مجمع عمومی ممکن است عادی و یا فوق العاده باشد. مجمع عمومی عادی حداقل سالی یک بار دعوت می‌شود. ماده 14 اساسنامه مذکور در ادامه چنین بیان می‌دارد: مجمع عمومی عادی را هیأت مدیره باید
حداکثر تا پایان تیرماه هر سال دعوت نماید. به علاوه در هر موقع ضرورت داشته باشد هیأت مدیره و یا بازرسان می‌توانند مجمع عمومی را دعوت نمایند. صاحبان لااقل سهام می‌توانند با ذکر منظور از هیئت مدیره خواستار شوند مجمع عمومی عادی را دعوت نماید و هیئت مدیره موظف است ظرف یک ماه این تقاضا را انجام دهد. در ماده 15 اساسنامه سازمان تعاون روستایی ایران نیز به وظایف و اختیارات و صلاحیت‌های مجمع عمومی عادی پرداخته شده است: «وظایف مجمع عمومی عادی به قرار ذیل است: 1- استماع گزارش سالانه هیأت مدیره و بازرسان راجع به امور سازمان و اظهارنظر راجع به آن. 2- تصویب یا رد یا تصحیح اقلام تراز نامه و حساب سود و زیان براساس گزارس بازرسان و توضیحات هیأت مدیره. 3- اتخاذ تصمیم نسبت به برنامه پیشنهادی هیأت مدیره برای دوره عملکرد سال بعد و تعیین خط مشی مربوط. 4- عزل و نصب و یا تجدید انتخاب اعضای هیأت مدیره و اعضای شوری و بازرسان 5- تعیین حقوق و مزایا و پاداش اعضاء هیأت مدیره شوری و بازرسان. 6- تصویب و یا اصلاح بودجه سالانه سازمان که از طرف هیأت مدیره پیشنهاد می‌شود. 7- اخذ تصمیم نسبت به هرگونه پیشنهادی که در دستور جلسه بوده و در صلاحیت مجمع عمومی فوق العاده نباشد. در ماده 16 اساسنامه سازمان در ادامه چنین آمده است: تغییر مواد اساسنامه از وظایف مجمع عمومی فوق العاده است و این مجمع بنا به دعوت هیأت مدیره و یا بازرسان تشکیل می‌شود. صاحبان سهامی که مجموع بهای سهام آنها لااقل معادل سرمایه سازمان باشد می‌توانند با ذکر منظور از هیأت مدیره خواستار شوند مجمع عمومی فوق العاده را ظرف یک ماه از تاریخ دریافت تقاضانامه دعوت نماید و هیأت مدیره نیز مکلف به انجام این دعوت می‌باشد. چنانچه مواد تغییریافته اساسنامه طبق تبصره 30 قانون بودجه سال 1344 کشور به تصویب برسد از تاریخ تصویب اجراء خواهد شد. در ماده 20 اسانامه مذکور نیز چنین می‌خوانیم: «در مجمع عمومی هر سهم دارای یک رأی است. در ماده 21 اساسنامه مذکور در ادامه چنین آمده است اتحادیه‌های تعاون روستایی می‌توانند نمایندگی سهام خود را در مجمع عمومی سازمان به اعضای هیأت مدیره یا به مدیر عامل و یا به یکی دیگر از نمایندگان صاحبان سهام به موجب وکالت کتبی واگذار کنند . در ماده 26 اساسنامه سازمان مرکزی تعاون روستایی که یکی از مواد مهم مرتبط با مجمع عمومی است و به نوعی به تقسیم بندی مجمع عمومی پرداخته است چنین می‌خوانیم: «الف- مجمع عمومی عادی باید مرکب از صاحبان سهامی باشد که بیش از پنجاه درصد سرمایه سازمان را به عنوان صاحب سهم و یا به نمایندگی و یا وکالت دارا باشند و اگر در دفعه اول این نصاب حاصل نشد مجمع عمومی جدیدی تشکیل و تصمیمات این مجمع قطعی خواهد بود. ولو اینکه حد نصاب فوق حاصل نشود. ب- در مجمع عمومی فوق العاده باید عده‌ای از صاحبان سهام که لااقل سه ربع سرمایه سازمان را دارا باشند حاضر گردند و اگر این عده حاضر نشدند باید مجمع عمومی جدیدی دعوت شود و این مجمع در صورتی رسمیت خواهد داشت که نماینده بیش از نصف سرمایه سازمان باشد و اگر این حد نصاب حاصل نشد مجمع عمومی دیگری با حضور صاحبان بیش از ثلث سرمایه سازمان حق اتخاذ تصمیم خواهد داشت. در واقع با عنایت به خلاصه‌ای که از مواد مرتبط با اساسنامه سازمان مرکزی تعاون روستایی ایران آمد می‌توان به این نتیجه رسید که مجمع عمومی سازمان مهمترین رکن آن بوده و در واقع مغز متفکر و اصلی آن به شمار می‌آید. اصولاً در شرکت هایی که ماهیت تعاونی دارند مجمع عمومی مهمترین و نخستین رکن سازمان است. در ماده 30 قانون بخش تعاونی اقتصاد جمهوری اسلامی ایران مصوب 1370 که هرچند این قانون در خصوص سازمان مرکزی تعاون روستایی ایران قابلیت اجرایی ندارد اما دارای نکته‌ی مهمی است و آن اینکه بیان داشته مجمع عمومی مهمترین رکن تصمیم گیری است، امری که به نظر می‌رسد در خصوص سازمان مرکزی تعاون روستایی ایران نیز وجود دارد: «ماده 30- مجمع عمومی که براساس این قانون بالاترین مرجع اتخاذ تصمیم و نظارت در امور شرکت‌های تعاونی می‌باشد، …».
گفتار دوم: شوری
یکی دیگر از ارکان مهم سازمان مرکزی تعاون روستایی ایران شورا می‌باشد. در ماده 29 اساسنامه سازمان مرکزی تعاون روستایی ایران چنین آمده است: «شورای سازمان مرکب از پنج نفر است که دو نفر آنها از بین کارمندان عالی رتبه وزارت اصلاحات ارضی و تعاون روستایی و یک نفر از کارمندان عالی رتبه وزارت تولیدات کشاورزی و مواد مصرفی و یک نفر از کارمندان عالی رتبه سازمان برنامه و یک نفر از افرا بصیر و مطلع و مجرب در امور اصلاحات ارضی و تعاون روستایی و کشاورزی برای مدت سه سال به وسیله مجمع عمومی با جلب موافقت سازمانهای مربوط تعیین و انتخاب می‌شوند و قبل از پایان مدت مأموریت قابل عزل و بعد از پایان آن تجدید انتخاب آنها بلامانع است». در ماده 30 اساسنامه سازمان مرکزی تعاون روستایی ایران نیز چنین آمده است: «جلسات شورا وقتی رسمیت خواهد داشت که لااقل سه نفر از اعضای شوری حضور داشته باشند و تصمیمات شوری هنگامی معتبر خواهد بود که لااقل سه نفر از اعضای حاضر به آن رأی موافق داده باشند. در ماده 31 اساسنامه سازمان مرکزی تعاون روستایی ایران به بیان وظایف و اختیارات شورای سازمان مرکزی تعاون روستایی ایران به شرح ذیل پرداخته است «الف- تصویب و یا اصلاح آیین نامه مالی- معاملات، استخدام، امضاء‌های مجاز و سایر آیین نامه‌های داخلی که از طرف هیأت مدیره پیشنهاد می‌شود. ب- تصویب و یا اصلاح تعرفه معاملات سازمان که از طرف هیأت مدیره پیشنهاد می‌شود. ج- اتخاذ تصمیم نسبت به پیشنهاد هیأت مدیره جهت تحصیل اعتبار از بانک‌ها و مؤسسات مالی و بازرگانی د- اتخاذ تصمیم نسبت به مطالبات مشکوک الوصول و یا مطالباتی که وصول آنها به نظر سازمان مقدور نمی‌باشد. ه- اتخاذ تصمیم نسبت به ساختمان و یا خرید محل کار سازمان و شعب و نمایندگی‌های آن. و- اتخاذ تصمیم نسبت به پیشنهاد هیأت مدیره جهت تشکیل شرکت‌ها و یا مشارکت در شرکت هایی که موضوع آنها تأمین حوائج کشاورزی و یا تبدیل و یا بسته بندی محصولات کشاورزی است. ز- اتخاذ تصمیم نسبت به هر موضوعی که هیأت مدیره طرح آن را در شوری لازم تشخیص دهد مگر در مواردی که اتخاذ تصمیم مربوط داخل در وظایف مجامع عمومی باشد ….».
گفتار سوم: هیأت مدیره
در ماده 32 اساسنامه سازمان مرکزی تعاون روستایی ایران چنین می‌خوانیم: «هیأت مدیره سازمان مرکب از سه نفر عضو اصلی و یک عضو علی البدل است که به وسیله مجمع عمومی معین شده و قابل عزل و تجید انتخاب می‌باشند، رییس هیأت مدیره عهده دار سمت مدیر عامل سازمان نیز می‌باشد. تبصره- مجمع عمومی صاحبان سهام یکی از دو نفر اعضای هیأت مدیره را به سمت قائم مقام رییس انتخاب می‌نماید تا در مواقع غیبت رییس به جای وی انجام وظیفه نماید. ماده 33: «مدت مأموریت هیأت مدیره سه سال است و قبل از پایان مدت مأموریت قابل عزل و بعد از پایان آن تجدیدنظر انتخاب آنها بلامانع است. ماده 34: «تصمیمات هیأت مدیره هنگامی معتبر و قابل اجراء است که لااقل دو نفر از اعضای هیأت مدیره با آن موافق باشند. ماده 35: « تصمیمات هیأت مدیره باید در دفتر مخصوص عیناً ثبت و به امضای مدیران حاضر در جلسه برسد مدیری که نظر مخالف دارد نظریه او باید عیناً در دفتر مزبور منعکس شود. اما وظایف و صلاحیت‌های هیأت مدیره نیز از موضوعات مهمی است که ماده 36 اساسنامه سازمان مرکزی تعاون روستایی به آن پرداخته است: 1- تهیه برنامه ارشاد و رهبری اتحادیه‌ها و شرکتهای تعاون روستایی. 2- تهیه برنامه توسعه شبکه تعاونی در مناطق روستایی کشور در حدود بودجه و اعتبارات مصوب. 3- تهیه و تنظیم آیین نامه‌ها و طرح‌های مورد لزوم. 4- بررسی و تهیه طرح‌های مربوط به سرمایه گذاری و شرکت در هر گونه تأسیساتی که نتیجه تمام یا قسمتی از عملیات آنها مستقیم یا غیر مستقیم در بهبود وضع کشاورزان عضو شرکت‌های تعاونی مؤثر باشد. 5- تهیه و بررسی طرح‌های مربوط به تحصیل اعتبار و یا اخذ وام از بانک‌ها و مؤسسات مالی و بازرگانی. 6- اتخاذ تصمیم نسبت به اعتبارات درخواستی اتحادیه‌های تعاونی روستایی با رعایت مقررات این اساسنامه و آیین نامه‌های مربوط. 7- اتخاذ تصمیم نسبت به صدور ضمانتنامه به نفع اتحادیه‌های تعاون روستایی با رعایت مقررات آیین نامه مربوط. 8- تهیه و تنظیم تعرفه معاملات سازمان و تغییراتی که در آن ضرورت پیدا می‌کند. 9- تهیه و تنظیم گزارش فعالیت‌های انجام شده سالانه سازمان برای طرح در مجمع عمومی.10- تهیه و تنظیم ترازنامه و حساب سود و زیان سالانه سازمان برای تسلیم به بازرسان و طرح در مجمع عمومی. 11- تهیه و تنظیم خط مشی و برنامه‌های سال بعد سازمان جهت طرح در مجمع عمومی. 12- حسابرسی سازمان به وسیله عقد قرارداد با حسابداران قسم خورده مشروط بر اینکه سمتی در سازمان نداشته باشند یا مؤسسات حسابرسی واجد صلاحیت و گزارش نتیجه آن به مجمع عمومی صاحبان سهام. 13- اتخاذ تصمیم نسبت به تشکیلات اداری و فنی و احتیاجات استخدامی سازمان. 14- اتخاذ تصمیم نسبت به بخشودن جریمه دیرکرد و یا بهره مطالبات معوق در موارد استثنایی. «در واقع باید دانست که اعضاء هیأت مدیره در مجامع عمومی به وسیله آراء اکثریت اعضاء در مجامع عمومی عادی انتخاب می‌شوند و از منظر قانونی به عنوان نمایندگان اعضاء جهت اداره امور شرکت می‌باشند و در قبال آراء و اعتمادی که اعضاء به آنها داشته اند وظایف و مسئولیت هایی به عهده دارند که اهم آنها به شرح ذیل است: مهمترین وظیفه هیأت مدیره دفاع از حقوق اعضاء و حفظ و حراست سرمایه‌های آنهاست، اجرای مصوبات مجمع در پی تصمیمات متخذه در جلسات مجمع، انعطاف پذیری در قبول و یا رد پیشنهادات و انتقادات اعضا برای پیشرفت اهداف شرکت، آگاه سازی اعضاء در خصوص امور شرکت در جلسات تشکیل شده مجمع»
گفتار چهارم مدیر عامل
یکی دیگر از ارکان مهم سازمان مرکزی تعاون روستایی ایران مدیر عامل می‌باشد. در ماده 37 اساسنامه سازمان چنین آمده است: «وظایف و اختیارات مدیر عامل سازمان به شرح زیر می‌باشد: 1- نمایندگی سازمان در برابر اشخاص ثالث و مراجع قضایی و کلیه ادارات دولتی و مؤسسات خصوصی با حق توکیل غیر. 2- تصمیم در مورد استخدام با رعایت بند 13 ماده 36 این اساسنامه و نصیب و عزل و مأموریت و انتقال و تعلیق کارکنان سازمان و تعیین شغل و حقوق و مزایا و ترفیع آنان طبق آیین نامه استخدام و در حدود بودجه تصویبی. 3- افتتاح حساب جاری به نام سازمان نزد شعب بانک ها. 4- اتخاذ تصمیم نسبت به اعتبارات و وام‌های درخواستی شرکت‌های تعاون روستایی با رعایت مقررات این اساسنامه و آیین نامه‌های مربوط 5- اجرای مصوبات مجامع عمومی و شوری و هیأت مدیره. 6- نظارت بر اجرای اساسنامه و آیین نامه‌های سازمان. 7- امضای قراردادهایی که به تصویب هیأت مدیره رسیده است. 8- انجام کلیه اموری که برای اداره سازمان لازم است در حدود مقررات مربوط به استثنای سازمان و یا خرید محل کار سازمان که باید با تصویب شوری باشد. 9- مراقبت کامل در این که واحد حسابرسی داخلی سازمان وظایف مرجوعه را به نحو اکمل انجام دهد. 10- مدیر عامل سازمان می‌تواند قسمتی از اختیارات خود را به هر یک از اعضای مدیران یا کارمندان سازمان تفویض نماید. 11- حق امضاء کلیه اسناد و اوراق بهادار و نامه‌ها و مکاتبات سازمان با رئیس هیأت مدیره و مدیر عامل سازمان است که طبق اساسنامه آنچه که مربوط به وظایف و اختیارات شخص او است امضاء و آنچه که اتخاذ تصمیم درباره آن در صلاحیت هیأت مدیره سازمان باشد پس از تصویب هیأت مدیره مبادرت به امضاء می‌نماید … در واقع باید دانست که «شرکت تعاونی سازمانی است مرکب از گروهی از اشخاص که به تشابه احتیاجات یکدیگر پی برده و بر اثر رشد فکری، این اعتقاد در آنها ایجاد شده است که می‌توانند در رفع نیاز مشترک و بهبود وضع مادی و اجتماعی خویش موفق گردند.» «براساس آخرین مصوبه اتحادیه بین المللی تعاون، تعاونی‌ها بر ارزش هایی نظیر خودیاری، مسئولیت پذیری، مردم سالاری، برابری، انصاف و اتحاد استوارند و تلاش می‌کنند با عملی ساختن اصول تعاونی، این ارزش‌ها را تحقق بخشند. این اصول عبارتند از: 1- عضویت آزاد و اختیاری؛ 2- کنترل مردم سالار توسط اعضاء؛ 3- مشارکت اقتصادی اعضاء؛ 4- خودگردانی و استقلال؛ 5- آموزش، حرفه آموزی و اطلاع رسانی؛ 6- همکاری بین تعاونی ها؛ 7- توجه به جامعه؛ اصول فوق صرفاً ابزارهایی برای اندازه گیری نیستند و در حقیقت دستور العمل هایی هستند که تعاونگران را ملزم به ارزیابی از تعاونی هایشان می‌نمایند تا از این طریق منافع و مسئولیت‌های اعضاء تعیین شده و مشخص گردد که تعاونگران می‌توانند تعاون را به طور واقعی در سازمانهایشان شکوفا کنند. دیویس مدیر واحد سازمان‌های تعاونی دانشگاه لیستر در مقاله‌ای تحت عنوان هویت تعاونی و مدیریت تعاونی بیان می‌نماید که اولین هدف در تعاون عبارتست از تقویت نارسایی‌ها یا به دست آوردن قدرت بازار و دوم اینکه تمام مؤسسات تعاونی، بایستی ایده و عمل، به شکل یک اجتماع واحد را به عنوان یک فضیلت در میان اعضاء خود ترویج کنند چرا که با هم عمل کردن است که کلید موفقیت یک تعاونی است. وی سه معیار را برای ارزیابی عملکرد تعاونی معرفی می‌نماید: الف- میزان تقویت وحدت، مشارکت و عملکرد اعضاء به صورت یک اجتماع؛ ب- کسب منافع اقتصادی فردی و جمعی توسط اعضاء؛ ج- میزان رفتار دموکراتیک در میان اعضاء. او با بیان نظر ولکرز مبنی بر این که هر جا که عضومداری جای خود را به مشتری مداری صرف بدهد، تغییر ماهیت تعاونی یک شرکت تعاونی غیر قابل اجتناب خواهد بود. مدیریت مردم سالار، شرکت‌های تعاونی را از الهام گیری از ارزش‌های فرهنگ مدیریت مآبانه، بر حذر می‌دارد و مدیریت تعاونی را آن قسمت از شرکت تعاونی می‌داند که به طور حرفه‌ای و تخصصی درگیر حمایت از اعضاء برای نیل به هدف تعاونی است. مدیریت تعاونی باید توانمند باشد و مدیران منتخب (هیأت مدیره) به عنوان نمایندگان اعضاء نقش و مسئولیت‌های ویژه‌ای در راستای اجرای سیاست‌ها و خط مشی‌ها و نیز نظارت کلی بر امور شرکت بر عهده دارند. اعضاء تعاونی به عنوان مالکان اصلی شرکت، باید فعالانه در انتخاب رهبران و تبیین سیاست‌های اساسی شرکت تعاونی مشارکت نمایند. هیأت مدیره مؤثر باید منافع تمامی سهامداران را در نظر گیرد و مدافع آن باشد و حرف‌های اعضاء را بشنود … همچنین لازم است نظام مشارکت اعضاء در کلیه فرآیندهای مدیریتی به اجراء در آید و طی آن آراء اعضاء هر چه بیشتر اخذ و شنیده شود … .» در ارتباط با ساختار و ارکان و تشکیلات سازمان تعاون روستایی در ادامه به چارت سازمانی سازمان مرکزی تعاون روستایی ایران نگاهی می‌اندازیم. قبل از ارائه چارت سازمانی سازمان مرکزی تعاون روستایی ایران به توضیح مختصری در خصوص آخرین رکن سازمان مرکزی تعاون روستایی ایران که همانا بازرسان سازمان باشند می‌پردازیم.
گفتار پنجم: بازرسان
در ماده 40 اساسنامه سازمان چنین آمده است: مجمع عمومی عادی سالانه برای هر دوره عملکرد چهار نفر بازرس که به امور حسابرسی و یا فنی آشنایی کامل داشته باشند تعین می‌نماید. مسئولیت و وظایف بازرسان قبلی تا تجدید انتخاب و یا تعیین بازرسان جدید ادامه خواهد داشت. در ماده 42 اساسنامه مذکور نیز به بیان وظایف بازرسان در سه بند پرداخته است.
چارت سازمانی سازمان مرکزی تعاون روستایی ایران
در ارتباط با سازمان تعاون مرکزی روستایی ایران و چارت سازمانی و ارکان تشکیلات آن با اندیشه عدم تمرکز ذکر نکات ذیل الذکر لازم و ضروری می‌باشد: اولاً یکی از ویژگی‌ها و خصوصیات نهادها و سازمان‌های عدم تمرکز این است که ارکان و تشکیلات و به بیان دیگر اعضاء نهادهای عدم تمرکز اعم از محلی و اداری تا آنجا که ممکن می‌باشد به طور مستقیم از طرف مردم و یا نهادهایی غیر از دولت مرکزی انتصاب شوند حال باید دانست آیا اعضاء سازمان مرکزی تعاون روستایی ایران در ارکان چهارگانه آن اعم از (هیأت مدیره، مدیریت عاملی، مجمع عمومی و شورا) از طرف دولت مرکزی منصوب می‌شوند و یا خیر؟ ابتدا از مجمع عمومی شروع می‌نماییم و آن این است که کیفیت انتصاب اعضای مجمع عمومی به چه صورت است؟ همانطور که در صفحات پیشین نیز آورده شد مجمع عمومی سازمان مرکزی تعاون روستایی ایران براساس ماده 13 اساسنامه آن از صاحبان سهام تشکیل می‌شود. صاحبان سهام سازمان مرکزی تعاون روستایی ایران نیز عبارتند از 1- وزارت جهاد کشاورزی 2- اتحادیه‌های تعاونی. از سویی براساس ماده 15 اساسنامه سازمان مرکزی تعاون روستایی ایران وزارت جهاد کشاورزی از این اختیار برخوردار می‌باشد که هر تعداد از سهام متعلق را به خود را که مقتضی بداند در معرض فروش بگذارد و از این طریق اتحادیه‌های تعاونی روستایی می‌توانند به ترتیبی که وزارت جهاد کشاورزی اعلام می‌نماید سهام مذکور را خریداری کنند. براساس ماده 6 اساسنامه سازمان تعاون روستایی کلیه سهام سازمان با نام می‌باشد و از این رو وزارت جهاد کشاورزی باید همیشه ده برگ سهم غیر قابل انتقال را داشته باشد. همانطور که از مفاد مطالب مذکور به خوبی برمی آید سازمان تعاون روستایی ایران دارای و واجد ترکیبی از سهام دولتی و غیر دولتی است سهام دولتی متعلق به وزارت جهاد کشاورزی است که به نوعی حق طبیعی وزارتخانه مذکور می‌باشد و از این رو از این طریق خواهد توانست نظارت قیمومتی لازم را در چارچوب قوانین و مقررات موضوعه اعمال نماید از طرف دیگر به نظر می‌رسد اکثریت سهام سازمان مرکزی تعاون روستایی ایران متعلق به اتحادیه تعاونی روستایی می‌باشد و از این رو این امر گویای آن است که ماهیت مجمع عمومی سازمان مرکزی تعاون روستایی ایران دارای ترکیب غیر دولتی است. اما از طرف دیگر مطابق با ماده 13 اساسنامه تعاون روستایی ایران، مجمع سازمان از صاحبان سهام تشکیل می‌گردد و از این رو نمایندگی سهام وزارت جهاد کشاورزی در مجمع مذکور بر عهده وزیر جهاد کشاورزی می‌باشد. از طرف دیگر اعضای مجمع همانطور که از مفاد مطالب مذکور برمی آید دارای ترکیب دوگانه دولتی و غیر دولتی بوده و از این رو هر یک از اعضای اتحادیه‌های تعاونی که دارای شرایط لازم و کافی باشند حق دارند سهام سازمان را خریداری نمایند و از این رو بایستی گفت اعضای مجمع عمومی سازمان عمدتاً غیر دولتی بوده و به نوعی از مردم عادی تشکیل می‌شوند و از این رو بایستی گفت مجمع عمومی سازمان مرکزی تعاون روستایی ایران به خوبی با ماهیت نهادهای مقرر در نظام عدم تمرکز اداری انطباق دارد. دومین نهاد سازمان مرکزی تعاون روستایی ایران هیأت مدیره می‌باشد، هیأت مدیره سازمان مرکزی تعاون روستایی ایران نیز همین مجمع عمومی فوق‌الذکر که دارای ترکیب عمدتاً غیر دولتی و مردمی است از میان اعضای و یا به عبارت بهتر صاحبان سهام انتخاب می‌نماید و از این رو به نظر می‌رسد ترکیب هیأت مدیره سازمان مذکور نیز گویای آن است که هیأت مدیره مطابق با نهادهای غیر متمرکز اداری است، شوری و مدیر عامل سازمان مرکزی تعاون روستایی ایران نیز از وضعیت مشابهی برخوردار بوده و از این رو بایستی گفت ترکیب و چینش و نحوه انتصاب اعضای سازمان مرکزی تعاون روستایی ایران گویای آن است که ارکان سازمان مرکزی تعاون روستایی و تشکیلات آن متناسب با ساختار و ارکان یک نهاد غیر متمرکز اداری طراحی شده استو این امر موضوعی بسیار مثبت است. ثانیاً موضوع مهم بعدی در خصوص ارتباط ارکان و تشکیلات و به طور کلی ساختار سازمان مرکزی تعاون روستایی ایران این است که مکانیسم پاسخگویی در سازمان و ارکان و تشکیلات چگونه است؟ علاوه بر نظارت کلی وزارت جهاد کشاورزی بر ارکان و تشکیلات سازمان مذکور دارد در سازمان مرکزی تعاون روستایی ایران رکنی تحت عنوان بازرسان وجود دارند که مطابق با ماده 42 اساسنامه سازمان مرکزی تعاون روستایی ایران دارای وظایفی به شرح ذیل الذکر است: 1- حسابرسی حساب‌های سازمان اعم از حساب‌های ماهانه و ترازنامه سالانه. 2- تنظیم گزارش سالانه حسابرسی سازمان و ارسال یک نسخه از آن جهت صاحبان سهام حداقل ده روز قبل از تاریخ انعقاد مجمع عمومی عادی سالانه. 3- در هر مورد که وزیر اصلاحات ارضی و تعاون روستایی رسیدگی به امور مربوط به سازمان را لازم بداند می‌تواند موضوع را به یک یا چند نفر از بازرسان ارجاع نماید. بازرس یا بازرسان موظفند در مدت تعیین شده اقدام لازم را معمول داشته و نتیجه رسیدگی یا اطلاعات خواسته شده و نظر خود را به وزیر اصلاحات ارضی و تعاون روستایی گزارش دهند. تبصره 1- بازرسان می‌توانند اطلاعات لازم را برای انجام وظایف خود از مدیر عامل سازمان بخواهند و مدیر عامل مکلف است اطلاعات خواسته شده را با اسناد و مدارک مربوط در اختیار آنان قرار دهد.تبصره 2- بازرسان حق دخالت در امور جاری سازمان را ندارند. همانطور که از مفاد ماده مذکور و بندهای مربوط به خوبی برمی آید مکانیسم نظارتی مذکور نیز مطابق با آنچه می‌باشد که در نظام عدم تمرکز فنی مورد انتظارات به بیان دیگر اولاً بایستی نظارت از سوی دولت مرکزی (جهاد کشاورزی) بر روی سازمان مرکزی تعاون روستایی ایران وجود داشته باشد که این امر مطابق با ماده 42 اساسنامه سازمان تعاون روستایی ایران پیش بینی شده است. ثانیاً موضوع مهم بعدی حدود و چارچوب نظارت دولت مرکزی می‌باشد که محدود، قانونی و مقید به اصول و ضوابط و معیارهای نظام عدم تمرکز فنی می‌باشد که این امر هرچند در تبصره 2 ماده 42 مذکور مقید به این امر شده که بازرسی منجر به مداخله در امور سازمان نگردد اما به نظر می‌رسد بند 3 از اختیارات و صلاحیت‌های بازرسان متأسفانه زمینه و امکان نظارت‌های غیر معمول، بی‌مورد و بی‌ضابطه را فراهم می‌سازد چه اینکه وزیر جهاد کشاورزی هر وقت بخواهد می‌تواند به اعمال نظارت از طریق دستور به بازرسان سازمان بپردازد. به عبارت دیگر عبارت «هر مورد» که در بند 3 از اختیارات مقرر در ماده 42 سازمان آمده است عبارتی کلی، مبهم، چندپهلو و تفسیربردار است و از این رو می‌تواند ناقض اصول، مبانی و ضوابط مقرر در نظام عدم تمرکز فنی گردد.
فصل سوم:
وظایف و صلاحیت‌های سازمان مرکزی تعاون روستایی ایران
در این فصل به بیان، بررسی و ارزیابی وظایف و صلاحیت‌های سازمان مرکزی تعاون روستایی ایران در پرتو اندیشه عدم تمرکز اداری می‌پردازیم. «صلاحیت مجموع اختیاراتی است که به موجب قانون برای انجام اعمال معینی، به مأمور دولت داده شده است. صلاحیت در حقوق عمومی شبیه اهلیت در حقوق خصوصی است؛ زیرا در هر دو صحبت از این است که آیا شخص، اختیار انجام یک یا چند عمل حقوقی را دارد یا نه. با وجود این هدف آنها یکی نیست؛ زیرا در حقوق خصوصی منظور از اهلیت نداشتن یعنی نشناختن حق استیفا برای یک شخص، تأمین منافع همان شخص است، در حالی که صلاحیت نداشتن یعنی نشناختن یا محدود ساختن صلاحیت مأموران دولتی به منظور حفظ منافع عمومی در مقابل تجاوزات و تعدیات آنهاست. به تجربه ثابت شده است که هر قدر صلاحیت مأموران محدود باشد، خطر خودسری و استبداد آنها کمتر است منظور از تقسیم صلاحیت، تقسیم و توزیع کار است. وجود اختلافاتی که از نظر هدف، بین صلاحیت و اهلیت وجود دارد، منشأ آثار حقوقی زیر شده است: 1- اهلیت، حق است و شخص می‌تواند از آن استفاده بکند یا نکند، ولی صلاحیت، وظیفه و تکلیف است. مأمور دولت نمی‌تواند به میل خود به آن عمل کند یا نکند، بلکه او مکلف است در حدودی که قانون مقرر کرده به صلاحیت خود عمل بکند و از آن هم تجاوز ننماید. 2- در حقوق خصوصی همه‌ی افراد دارای اهلیت قانونی هستند، مگر آنکه عدم اهلیت آنها محرز و ثابت شود؛ مانند محجورین و صغار؛ ولی در حقوق عمومی هیچ کس صلاحیت، یعنی اختیار انجام امور عمومی را ندارد؛ مگر اینکه در حدود شرایط و تشریفات قانونی به استخدام دولت درآید و عنوان رسمی و مأموریت پیدا کند» «اصولاً موضوع صلاحیت در علم حقوق در واقع بحث تقسیم کار و تبیین وظیفه است» با این توضیح مقدماتی از صلاحیت اما باید انواع آن را هم از یکدیگر بازشناخت در حقوق اداری با دو نوع از صلاحیت مواجه هستیم که عبارتند از: 1- صلاحیت تکلیفی؛ 2- صلاحیت تخییری «صلاحیت تکلیفی مقام اداری در اتخاذ تصمیم و انتخاب راه حل آزاد نیست و قنون محدوده و نوع تصمیم را مشخص کرده است، اما در صلاحیت اختیاری، مأمور دولت حق اتخاذ تصمیم در مورد امور مشخص را دارد و این تصمیم پیشاپیش از سوی قانون تعیین نشده است. اصطلاح صلاحیت اختیاری به معنای اختیاری است که به مقام اداری اجازه می‌دهد در تصمیم گیری تا حدی آزادی عمل و قدرت مانور داشته باشد و او را قادر می‌سازد تا از بین تصمیمات مختلف که از نظر قانونی قابل قبول هستند، مناسب ترین تصمیم را اتخاذ نماید. در حقیقت صلاحیت اختیاری، اختیاری است که به مأمور اداری داده می‌شود تا بتواند شکاف بین واقعیت و حقوق را پر کند؛ به عبارت دیگر صلاحیت اختیاری حقی است که تنها به اداره اعطاء می‌شود تا بتواند قانون را منطبق بر وقایع سازد». آنچه که به عنوان وظایف و اختیارات و صلاحیت‌های سازمان مرکزی تعاون روستایی ایران آورده شده است عمدتاً صلاحیت‌های تکلیفی می‌باشد. با این توضیح به بیان مهمترین موضوعات مرتبط با صلاحیت‌های سازمان مرکزی تعاون روستایی ایران می‌پردازیم.
مبحث اول: ماهیت صلاحیت‌های سازمان مرکزی تعاون روستایی ایران
یکی از موضوعات مهم و مرتبط با تحقیق حاضر تبیین ماهیت صلاحیت‌های سازمان مرکزی تعاون روستایی ایران می‌باشد. در این قسمت در واقع به دنبال تبیین ماهیت، جوهره، چیستی وظایف و اختیارات و صلاحیت‌های سازمان مرکزی تعاون روستایی ایران می‌باشیم. در واقع بایستی این موضوع را تبیین نماییم و روشن کنیم که سازمان مرکزی تعاون روستایی ایران دارای صلاحیت هایی با ماهیت تصمیم گیری و تصمیم سازی است و یا اینکه وظایف آن صرفاً جنبه مشاوره، هماهنکگی داشته و به طور کلی غیر الزام‌آور می‌باشد؟ در صورت اینکه پاسخ به سؤال مذکور هر یک از دو موضوع تصمیم گیری و مشاوره باشد مطمئناً تناسب آن با الزامات مقرر در اندیشه عدم تمرکز اداری نیز متفاوت می‌باشد. به منظور درک و تحلیل و ارزیابی درست و دقیق موضوع بایستی به قوانین و مقررات مرتبط با سازمان مرکزی تعاون روستایی ایران نظر بیفکنیم. در ابتدای ماده 3 اساسنامه سازمان مذکور چنین آمده است: «هدف سازمان به تبعیت از برنامه‌های وزارت اصلاحات ارضی و تعاون روستایی تأمین موجبات پیشرفت و گسترش و تقویت تعاون و توسعه عملیات اقتصادی و بازاریابی و بازرگانی و خدمات تعاونی در روستاهاست … در واقع سازمان مرکزی تعاون روستایی ایران در چارچوب برنامه‌ها، اهداف و اصول و شاخصه‌های وزارت جهاد کشاورزی در پی آن است که موجبات، زمینه‌ها و شرایط پیشرفت و گسترش و توسعه تعاون در روستاها را فراهم آورد و از سوی دیگر توسعه، ترویج و تحقق عملیات اقتصادی، بازاریابی و بازرگانی و خدمات تعاونی در روستاها از دیگر اهداف محوری و پایه‌ای سازمان مرکزی تعاون روستایی ایران است و از این رو و به منظور تحقق همین اهداف مهم و مقرر در ماده 3 اساسنامه سازمان مرکزی تعاون روستایی ایران بایستی قائل به این باشیم که ماهیت و جوهره سازمان مذکور از جنس تصمیم سازی و تصمیم گیری است و از این رو بایستی گفت سازمان مرکزی تعاون روستایی با عنایت به تفویض اختیارات مقرر که از سوی وزارت جهاد کشاورزی به آن صورت گرفته است واجد ماهیت تصمیم گیری در حوزه امور تعاونی در روستاها می‌باشد. به بیان دیگر وظایف و تکالیف و تعهداتی که سازمان مرکزی تعاون روستایی ایران بر عهده دارد آنقدر مهم می‌باشد که نمی‌توانیم خارج از ماهیت تصمیم گیری برای سازمان تعاون روستایی ایران صلاحیت‌ها و وظایفی قایل شویم در این راستا سازمان مرکزی تعاون روستایی ایران دارای تشکیلات و به عبارت بهتر تعاونی‌های زیر مجموعه‌ای است که عبارتند از اتحادیه مرکزی تعاون روستایی ایران، تعاو نی‌های کشاورزی، تعاونی‌های زنان روستایی، تعاونی تولید روستایی، شرکت‌های سهامی زراعی، و … که به خوبی گویای ماهیت تصمیم سازی و تصمیم گیری سازمان مرکزی تعاون روستایی ایران می‌باشند. قبل از اینکه به ذکر توضیحاتی از یکی از این تعاونی‌های زیر مجموعه سازمان مرکزی تعاون روستایی ایران بپردازیم؛ ذکر این نکته خالی از لطف نخواهد بود که نهادهایی که در نظام عدم تمرکز اداری اعم از محلی یا فنی وجود دارند در صورت اینکه واجد شخصیت حقوقی مستقل باشند از اختیارات، وظایف و صلاحیت هایی با ماهیت و جنس تصمیم سازی و تصمیم گیری نیز برخوردار می‌باشند و اصولاً بایستی این چنین باشد به بیان دیگر همان طور که در فصل دوم تحقیق حاضر نیز مورد اشاره قرار گرفت سازمان تعاون روستایی ایران واجد شخصیت حقوقی مستقلی است و از این رو به طریق اولی بایستی ماهیت وظایف آن نیز از جنس تصمیم گیری باشد که این چنین است از سوی دیگر اهداف و آرمانها و کارویژه هایی که برای نهادهای مقرر در نظام عدم تمرکز اداری در نظر گرفته می‌شود صرفاً در چارچوب نهادها و سازمان هایی قابلیت اعمال و اجرا دارند که از ماهیت تصمیم گیری برخوردار باشند در غیر این صورت و در حالتی که نهادها و سازمان‌های عدم تمرکز اداری از ماهیت صلاحیتی مشاوره، هماهنگی و الفاظ و عناوین مشابه برخوردار باشند قطعاً هیچگونه سنخیتی با اندیشه عدم تمرکز اداری ندارند. به عبارتی در اندیشه عدم تمرکز اداری قانونگذار و مقامات و کارگزاران تصمیم گیر دولت مرکزی در پی آن می‌باشند که با کاستن از دامنه و قلمرو و حجم وظایف و اختیارات خود در واقع وظایفی به واحدهای عدم تمرکز اداری تفویض و واگذار نمایند و از این رو چنین مکانیسمی صرفاً در حالتی قابل تحقق می‌باشد که سازمان، نهاد و یا مقامات و کارگزاران عدم تمرکز اداری از صلاحیت‌ها و اختیارات تصمیم گیری و تصمیم سازی لازم برخوردار باشند. یکی از شرکت‌های تابعه و مهم سازمان مرکزی تعاون روستایی ایران شرکت تعاونی تولید روستایی می‌باشد. در ماده 5 اساسنامه شرکت تعاونی تولید روستایی مصوب 19/2/1391 هیأت مدیره سازمان مرکزی تعاون روستایی کشور چنین آمده است: هدف از تشکیل این شرکت عبارت است از اصلاح ساختار نظام بهره برداری کشاورزی، ارتقاء بهره وری عوامل تولید، تخصیص و بهره برداری بهینه منابع، افزایش کمی و کیفی تولید محصولات کشاورزی (زراعی، باغی، دامی، جنگل، مرتع و آبزیان و …) تحقق کشاورزی پایدار، حفظ محیط زیست، بهبود وضعیت معیشتی و ارتقاء توان اقتصادی اعضاء آن می‌باشد. موضوع و حدود عملیات؛ 1- استفاده بهینه9 از عوامل تولید و اجرای برنامه قانون تعاونی نمودن تولید؛ 2- یکپارچه‌سازی اراضی خرد و پراکنده اعضاء با حفظ مالکیت فردی آنها و رعایت الگوی کشت در قالب نظام یکجا کشتی؛ 3- انجام کلیه عملیات مربوط به بهبود، توسعه، و تولید محصولات کشاورزی؛ 4- استقرار مدیریت مشارکتی آب به منظور تأمین، توزیع، نگهداری، حفاظت، مدیریت و بهره برداری از تأسیسات آب و آبیاری از طریق؛ الف) ایجاد واحد مدیریت آب‌بران در شرکت؛ ب) تشکیل گروه‌های آب‌بران؛ ج) برنامه ریزی و هماهنگی در جهت بهره‌برداری مناسب از منابع آبی با بهره گیری از روش‌های نوین آبیاری، نظارت بر تقسیم، توزیع آب، بهره برداری، نگهداری و ایجاد تأسیسات جدید؛ د) هماهنگی در زمینه استفاده از امکانات بلاعوض یا تسهیلات کم بهره دولت در جهت بازسازی، نوسازی شبکه و ارتقاء بهره وری از منابع آبی؛ ه) توانمندسازی اعضاء و گروه‌های آب بران در جهت بهره برداری مناسب از آب؛ و) انعقاد قرارداد همکاری با شرکت آب منطقه ای؛ ز) اجرای دقیق آیین نامه‌ها و دستورالعمل‌های فنی … همانطور که از بخشی از اهداف و حدود عملیات یکی از شرکت‌های تابعه سازمان مرکزی تعاون روستایی ایران به خوبی برمی آید تأمین، اجرا و پوشش اهداف مذکور جز از طریق وجود و شناسایی تصمیم گیری و تصمیم سازی هم برای سازمان مرکزی تعاون روستایی و به طور خاص شرکت تعاونی تولید روستایی امکان پذیر نخواهد بود و این موضوع نیز تأکیدی دوباره بر ماهیت تصمیم گیری سازمان مذکور می‌باشد. و این امر به خوبی با اهداف مقرر در اندیشه عدم تمرکز اداری هماهنگ و منطبق می‌باشد.
مبحث دوم: تقسیم بندی وظایف و اختیارات سازمان مرکزی تعاون روستایی ایران
در این قسمت به بررسی و ارزیابی و تحلیل وظایف و اختیارات سازمان مرکزی تعاون روستایی ایران می‌پردازیم. سازمان مرکزی تعاون روستایی ایران دارای وظایف و اختیارات گسترده‌ای است اما به منظور انجام و یکپارچگی موضوع نبایستی این مبحث به بیان مطالب در سه گفتار مجزا می‌پردازیم. از سوی دیگر وظایف مهم ذیل الذکر را با اهداف مقرر در اندیشه عدم تمرکز اداری مورد بررسی و توجه قرار می‌دهیم.
گفتار اول: وظایف هدایتی
یکی از بخشهای مهم وظایف و اختیارات سازمان مرکزی تعاون روستایی ایران وظایف هدایتی می‌باشد. در ماده 3 اساسنامه سازمان مرکزی تعاون روستایی ایران وظایف هدایتی سازمان را به قرار ذیل می‌دارد که به جهت انسجام و ارائه مطلوب مطالب به قرار ذیل دسته بندی می‌شود: 1- تربیت انسان‌های باتفکر تعاون به عنوان تعاونگران در سطح روستا؛ 2- آموزش اصول تعاون و گسترش نهضت تعاون در سطح جامعه روستایی؛ 3- تربیت مدیران تعاونگر برای اداره شرکت‌ها و اتحادیه‌های تعاونی روستایی و کشاورزی در جامعه روستایی؛ 4- توسعه کمی و کیفی شبکه تعاونی‌ها و تهیه استانداردها و شاخص‌های توسعه‌ای آموزشی؛ 5- تدوین و بازنگری اساسنامه، دستورالعمل‌ها، آیین نامه‌ها برای ارتقاء سطح آگاهی تعاونگران شبکه؛ 6- تدوین تقویم سالیانه آموزشی و همکاری و همگامی با سایر دستگاه‌های آموزشی برای گسترش دانش و ارتقاء مهارت‌های علمی و کاربردی در سطح جامعه روستایی تعاونگر؛ 7- برپایی و تشکیل نمایشگاه‌ها، کارگاه‌های آموزشی

Author: مدیر

پاسخی بگذارید

نشانی ایمیل شما منتشر نخواهد شد. بخش‌های موردنیاز علامت‌گذاری شده‌اند *